第七百零六条

第七百零六条

当事人未依照法律、行政法规规定办理租赁合同登记备案手续的，不影响合同的效力。

【条文主旨】

本条是关于租赁合同的登记备案手续不影响合同效力的规定。

【条文理解】

根据本条规定，即使法律、行政法规要求当事人办理租赁合同的登记备案手续，但租赁合同的效力不受当事人是否办理登记备案手续的影响。

与《合同法》相比，本条是新增加的规定。本条应是对司法实践经验的认可与提炼。《房屋租赁合同司法解释》第4条规定：“当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持。当事人约定以办理登记备案手续为房屋租赁合同生效条件的，从其约定。但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。”

一、对现行登记备案制度的基本理解

依照《现代汉语词典》的解释，登记备案是指“向主管机关报告事由，存案以备考查”。虽然现行不少法律都规定了登记备案制度，并且将登记备案实质上作为具有中国特色的行政管理手段，但均未明确登记备案的具体含义。我国现行法律规定的登记备案制度涉及法人组织体备案、行业主体备案、行政管理备案、司法执行监督备案、立法监督备案以及政党组织备案等诸多方面。例如，《立法法》第5章就叫“适用与备案审查”，将登记备案确定为立法程序上的法律制度。国务院在1990年制定的《法规规章备案条例》明确将备案登记作为行政监督、审查的管理方式。在公法规范领域中，登记备案制度有利于维护法制的统一，促进社会和谐稳定。即使具有中国特色的社会主义法律体系已趋向健全、完善，登记备案对于实现法治建设仍然具有重要意义。然而，现行法律规定的登记备案制度主要是作为公法上行政监管的方式，立法设计上并非主要针对私法领域。

1994年7月5日公布、1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》是第一部规定合同登记备案的法律。该法第45条第2款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”第54条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”《城市房地产管理法》是迄今为止明确规定租赁合同应当登记备案的唯一法律，虽然该法进行了三次修订，但有关房屋租赁的规定未发生变化，只是在2019年第三次修订时将相关条文序号由第53条变为第54条。根据《城市房地产管理法》的规定，1995年5月9日建设部发布了《城市房屋租赁管理办法》。住房和城乡建设部于2010年12月1日发布了新的《商品房屋租赁管理办法》，取代了原建设部发布的《商品房屋租赁管理办法》，但延续了原办法中规定的房屋租赁合同登记备案制度。新办法第14条第1款规定：“房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门办理房屋租赁登记备案。”该办法还规定，建设（房地产）主管部门应当向提交材料符合要求的租赁当事人开具房屋租赁登记备案证明。这样就产生了未按要求进行登记备案并取得备案证明的租赁合同是否生效的问题。在《房屋租赁合同司法解释》于2009年9月1日施行之前的司法实践中，出现过因出租人未按照《城市房屋租赁管理办法》的规定办理登记备案手续而认定房屋租赁合同因违反法律的强制性规定而无效的判决。

自《城市房地产管理法》实施之后，在民事领域陆续出台了要求就合同进行登记备案的法律规定，所涉及的合同包括劳动合同、专利实施许可合同、技术进出口合同以及土地承包经营权流转合同等。而且现行法律中对各种应当登记备案的合同等民事法律行为有不同的要求，房屋预售合同及房屋租赁合同、劳动合同及技术进出口合同等只要求登记备案，而专利实施许可合同以及私募基金登记备案后，还要求予以公告公示；土地承包经营权流转合同以及公司股东的登记备案只明确未经登记备案的，不得对抗善意第三人。在立法设计上，现行的法律规范未明确登记备案的概念及性质，更没有形成统一的登记备案制度。民事立法中的登记备案制度，零星地散布于《合同法》《公司法》《物权法》以及《继承法》等，涉及范围广泛，未形成统一的登记备案概念，更未在立法层面明确登记备案的性质及其法律效力。从这些散见于不同法律规定中的登记备案制度可以看出，国家希望通过登记备案制度所具有的行政监督的公法功能干预当事人之间的私法自治关系，从而在一定程度上弥补市场不确定的弱点。现行登记备案制度的原始初衷似乎只是为了便于行政审批与行政征收，方便政府的行政管理。这种背景下的登记备案制度，并不能实现维持市场交易安全以及平衡当事人之间利益关系的最终目的。例如，《城市房地产管理法》及《商品房屋租赁管理办法》规定实行房屋租赁合同备案登记的目的，是“为加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益”。事实上，登记备案只是房屋租赁合同订立的程序性要求，可由租赁合同当事人自行选择。《商品房屋租赁管理办法》规定不登记备案的，由建设（房地产）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可以处以相应的罚款。现实生活中，政府有关主管部门是否有足够的力量对不登记备案的情形“责令限期改正”值得怀疑，而且对逾期不改正的，给予罚款欠缺上位法的依据。之所以现实的登记备案出现这种尴尬境地，就是因为现行法律中对登记备案制度定位模糊，未能正确明晰登记备案的民事属性。民事法律行为的登记备案应当定位于：特定的民事主体请求特定登记部门或组织将合同及其他有关重要信息或者事项记载于登记簿之中予以公示而告之公众，从而使已备案登记的事项能够产生对抗第三人的法律效力，而不是以是否向特定国家机关登记备案决定国家应否认定特定民事法律行为的效力。

二、对合同效力的一般理解

《民法典》第143条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《合同法司法解释（二）》明确规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”可见，该司法解释同样适用于《民法典》第143条有关“强制性规定”的理解。尽管何为“效力性强制性规定”仍存在理解的分歧，但可从规定的形式与实质两方面予以判断。所谓形式判断，是指从形式判断某项强制性规定是否“禁止任何人在任何时间、在任何地点以任何方式从事某种交易行为”，如果是，则属于效力性强制性规定，否则就是管理性强制性规定。按照这种理解，效力性强制性规定就是禁止交易行为本身，其目的是在于禁绝此类交易行为的存在，而管理性强制性规定并非禁止某类交易行为，也就是说，某类交易行为仍属法律允许，但禁止当事人在未取得交易资格时或者禁止当事人在某一时间或者某一地点以某种方式从事此类交易行为。所谓实质判断，是指运用文意解释、体系解释及目的解释方法确定强制性规定的规范目的。如果目的在于直接维护或者保护国家利益或者社会公共利益，则该强制性规定属于效力性强制性规定；如果目的在于直接维持特定的管理秩序，并不直接涉及国家利益或者社会公共利益的维护，则该强制性规定属于管理性强制性规定。

《民法典》第502条第1款、第2款规定：“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款以及相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方可以请求其承担违反该义务的责任。”按照这一规定，登记备案对合同效力的影响，应当以法律和行政法规将登记备案作为合同生效条件为前提，法律和行政法规未规定登记备案手续后生效的，当事人未办理登记备案手续的不影响合同效力。同时，本法第502条规定在合同编之“通则”分编中，而“租赁合同”中的第706条在“典型合同”分编中，第706条与第502条的关系属于“特别规定”与“一般规定”的关系。因此，判断与认定租赁合同的效力首先应当适用第706条，即：无论法律、行政法规就办理租赁合同登记备案手续对合同效力的关系如何规定，按照《民法典》第706条的规定，并不仅因当事人未办理登记备案手续而影响租赁合同的效力。

合同效力直接决定合同当事人权利义务，是合同能否顺利履行的前提和基础，直接决定当事人的合同目的能否实现。我国法律一直对合同效力予以高度关注，而且对合同效力的规定经历了从严到从宽的立法过程。20世纪80年代制定的《经济合同法》《涉外经济合同法》与《技术合同法》规定合同无效的原因十分宽泛。无效合同包括违反法律和国家政策、计划的合同；采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；代理人超越代理权限签订的合同或者以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；违反国家利益或者社会公共利益所签订的合同等。随着我国改革开放的深入，立法者和司法实务工作者逐渐认识到，无效合同过于泛滥，增加不必要的社会成本，造成社会财富无谓浪费，很不利于促进市场交易。因此，1999年《合同法》出台后，民事立法对于无效合同的范围不断予以调整，大大地缩小了合同无效制度的适用，而且从有效、无效二分结构逐渐调整为有效、无效、可撤销和效力待定的模式。在不断调整和进化的过程中，不断完善合同效力制度，历经合同有效、无效、可撤销、效力待定和未生效并存的合同效力模式的发展变化。立法和实践中，合同无效制度的适用范围逐步缩小，对合同主体资质要求逐步放宽，违反强制性规范对于合同效力的影响不断减轻，承认合同相对无效的情形，对合同的形式要件的要求进一步宽松。现行法律和行政法规将批准作为合同生效的规定只适用于极小的范围，将登记备案作为合同生效的规定目前仅见于《证券投资基金法》第60条，该条第1款规定：“投资人交纳认购的基金份额的款项时，基金合同成立；基金管理人依照本法第五十八条的规定向国务院证券监督管理机构办理基金备案手续，基金合同生效。”

三、对房屋租赁合同登记备案效力的基本理解

《民法典》“租赁合同”一章适用范围前已述及，包括动产租赁、不动产租赁与特定条件下的权利租赁。目前，法律与行政法规只要求房屋租赁合同进行登记备案。《民用航空法》在“民用航空器权利”一章有专节规定“民用航空器租赁”，其中第33条规定：“民用航空器的融资租赁和租赁期限为六个月以上的其他租赁，承租人应当就其对民用航空器的占有权向国务院民用航空主管部门办理登记；未经登记的，不得对抗第三人。”不过，这里规定的“登记”仅是承租人就其对民用航空器的占有权向国家民用航空主管部门办理登记，且规定未登记的，不得对抗第三人。《民用航空法》未规定民用航空器的租赁合同以登记备案作为生效要件。这一规定符合登记备案的民事属性，值得其他规定登记备案的法律参照与借鉴。

我国对于房屋租赁合同采取登记备案制度的做法由来已久。早在1983年国务院颁布的《城市私有房屋管理条例》就有房屋租赁合同登记备案的规定。之后，许多省市制定了该条例的实施细则或者实施办法等文件，明确规定了城市私有房屋租赁合同必须到房屋所在地房管机关登记或者备案。《城市房地产管理法》以法律的形式要求房屋租赁合同进行备案。法律、规章明确要求城市房屋租赁合同签订后，房屋出租人应当到房地产管理部门办理登记备案，由房地产管理部门审查合格后发放房屋租赁证明。房屋租赁登记备案是随着我国商品经济的发展和房地产业的兴起而逐步建立起来的。伴随我国改革开放的深入，特别是城乡人口的大规模流动，房屋租赁市场日益活跃，租赁市场秩序出现了一系列问题。例如，不具备出租条件的房屋被出租、转租，产生各种矛盾纠纷；房屋租赁税费流失；一些出租房屋成为少数违法犯罪的窝点。为了解决房屋租赁市场中出现的问题，立法者试图通过房屋租赁的登记备案制度，由房屋主管部门审查出租房屋的权属状况、租赁当事人真实详细身份，避免承租人因权属争议等问题遭受损失；通过房屋租赁登记备案建立完整动态的房屋租赁档案体系，加强对流动人员的管理，维持社会治安的稳定；以房屋租赁登记备案作为房屋租赁税费的收缴提供依据。房屋租赁登记备案制度的建立，其实质是房地产主管部门对房屋租赁合同是否体现自愿、平等、互利和诚信原则，是否明确租赁双方的权利义务的具体审查，是对房屋租赁合同合法性的事后确认，从而达到对房屋租赁市场实行监督管理并打击租赁市场的违法现象。从上述内容可知，我国房屋租赁合同登记备案制度建立的初衷是出于行政管理的需要。同时，从《城市房地产管理法》的规定看，该法并未将房屋租赁合同登记备案作为生效要件。虽然2010年12月1日住房和城乡建设部发布的《商品房屋租赁管理办法》第23条规定房屋出租人未进行房屋租赁合同登记备案的，要承担相应的法律责任，但依据《合同法司法解释（一）》第4条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”之规定，人民法院不能以《商品房屋租赁管理办法》作为认定房屋租赁合同效力的依据。

【审判实践中应注意的问题】

一、本条规定的精神可准用于其他民事合同

本条是整部《民法典》中唯一直接明确登记备案不影响合同效力的条文，是国家最高立法机关以基本法的形式对实践中长久形成的合同登记备案制度功能的澄清。故如果法律、行政法规中未明确规定未登记备案的合同不生效，则应当认为民事合同仅因未登记备案不影响合同效力。

二、登记与备案的关系

本条使用了“登记备案”的表述。从法理上分析，登记与备案是两种形式，应当注意“登记”与“登记备案”的不同。“登记”的目的可能是“备案”，也可能是其他目的，如不动产的登记直接与法律效力相关。“登记备案”与“备案”含义基本相同。依据《民法典》的规定，登记与备案相联系，即登记是备案的一个环节，登记的目的是为了备案，故登记与备案构成一个整体。

三、登记、备案、鉴证、公证、审批与合同效力的关系

登记、备案与鉴证、公证、审批，皆可归于属于广义的合同管理。只不过公证与鉴证在性质上更接近于中介组织提供的服务，其目的在于强化合同的证据效力。登记、备案与审批在形式上有相似之处，都由行政主管机关或者特定组织进行，都能够体现出某种行政管理职能。依照《民法典》第502条的规定，除法律、行政法规另有规定外，未经批准的合同属于未生效合同。不过，应当注意的是，已获批准的合同也不一定就必然有效，但确定不能获得批准的合同属于确定不生效，其后果类似于无效。总之，登记备案与公证、鉴定并不影响合同的效力，而需审批的合同在获得批准前属于未生效，不宜简单地将未审批的合同等同于无效。