第一千二百三十四条

第一千二百三十四条

违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。

【条文主旨】

本条是关于生态环境损害修复责任的规定。

【条文理解】

本条与第1235条作为《民法典》侵权责任编的新增条款，共同确立了环境公益侵权责任的基本规则，明确把生态环境公共利益纳入我国侵权责任法的保护对象，规定了环境公益侵权责任的特殊要件、修复和赔偿责任的承担以及环境公益损害之民事救济的请求权主体，为环境民事公益诉讼奠定了实体法基础，具有里程碑意义。本条专门规定了环境污染、生态破坏行为人的生态环境修复责任及其承担方式，第1235条则具体规定了生态环境损害赔偿的具体范围。修复责任条款在前，体现了修复优先的环境治理理念和注重修复的立法目的。需要明确的是，环境公益侵权责任的条款系环境侵权责任的特别规定，环境公益损害的救济优先适用该两条特别规定；该两条特别规定所没有明确的事项，适用《民法典》第1229～1233条关于环境侵权责任的一般规定以及《民法典》侵权责任编第一至三章的相关规定。

一、环境公益侵权责任的构成要件

由环境侵权责任的本质所决定，环境公益侵权责任的构成要件仍然包括损害后果、侵权行为、侵权行为与损害后果间的因果关系等三个方面；由其保护和救济的对象是生态环境公共利益使然，环境公益侵权责任无论在损害后果的认定，还是侵权行为的构成等方面均存在着自身独有的特点。

（一）生态环境损害

根据本条和第1235条的规定，“造成生态环境损害”是环境公益侵权责任的特殊结果要件。目前，法律尚没有明确界定生态环境损害的概念。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。原环境保护部环境规划院《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》第4.1条规定，环境损害指因污染环境或破坏生态行为导致人体健康、财产价值或生态环境及其生态系统服务的可观察的或可测量的不利改变。第4.5条规定，生态环境损害指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。

1.从范围上看，生态环境损害发生于某一环境要素的污染或破坏而带来的生态环境的不利改变或者提供生态系统服务能力的破坏或损害。这里的环境即指《环境保护法》第2条“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。需要明确的是，生态环境损害不包括因环境污染、生态破坏造成的人身损害以及自然人、法人、非法人组织的财产损失。这与环境科学术语也是对应的，“环境损害”为上位概念，“生态环境损害”为下位概念，“环境损害”包括人身损害、财产损害、生态环境损害。

2.从损害实质看，生态环境的损害，不仅仅是对某一单一环境要素的损害，更在于造成了由各环境要素构成的整个生态环境系统功能退化。一般而言，环境要素并非独立存在，而是协调运行、相互统一共同构成生态环境系统，所以对单个环境要素的损害有可能最终发展为整个生态系统功能的退化。

3.从损害程度看，遭受损害的生态环境，与污染环境或破坏生态行为未发生时的生态环境状态确定的生态系统服务“基线”之间，存在着量的差异。受污染环境、破坏生态行为影响之区域内的环境介质（地表水、地下水、空气、土壤等）中，污染物浓度超过基线水平或者超过国家及地方环境质量标准，且造成的影响在一年内难以恢复，受污染环境、破坏生态行为影响的区域内出现了关键物种死亡率增加、关键物种种群数量减少、生物物种组成发生变化或身体变形等严重情形，均属于生态环境损害。

（二）生态环境侵权行为

根据本条和第1235条规定，结合环境侵权责任其他条款，损害生态环境的侵权行为，应当界定为违反国家规定污染环境、破坏生态的行为。比如，超过国家规定标准排放污染物，未获得许可砍伐林木，未取得采矿权挖掘矿产资源等。可见，作为环境公益侵权责任的构成要件，生态环境侵权行为的成立标准，或者说违法性标准与环境私益侵权行为不同。环境私益侵权行为采客观意义上的违法性标准，只要损害他人权益即构成违法；而环境公益侵权责任的行为要件采主观意义上的违法性标准，只有违反国家规定污染环境、破坏生态方可构成。《民法典》侵权责任编以这种特别规定生态环境侵权行为之违法性认定标准的方式，就同一污染环境、破坏生态行为所导致之私益损害和公益损害的救济，作了区分性规定。在环境私益侵权责任中，遵循行为违法性的一般规则，只要行为被证明系污染环境、破坏生态，就具有违法性进而构成环境侵权之行为要件；在环境公益侵权责任中，要依照行为违法性的特殊标准，不仅要证明存在环境侵权行为，而且须证明系违反国家规定污染环境、破坏生态，才能认定具有违法性进而构成环境侵权之行为要件。换言之，凡是依照国家规定或者符合国家规定实施的行为导致生态环境损害的，不纳入环境公益侵权的法律事实，不通过环境民事公益诉讼对生态环境进行民事救济。

之所以如此规定，系《民法典》立法在生态环境保护与经济社会发展之间进行权衡的结果，亦是法律以不同方式强化对环境私益与环境公益保护的具体体现。

在环境侵权领域，基于行为人往往是通过获取或使用开放性或许可性的公共环境资源将其经济发展成本转由社会承担，而被侵权人多为弱势一方且往往存在严重的证据偏在现象，故法律通过实体法上无过错归责原则以及程序法上举证责任转移的制度设计，以实现更有力保障被侵权人合法权益、消除经济发展的消极外部性的目的。因此，《侵权责任法》第65条、《民法典》第1229条先后规定，只要环境侵权造成他人损害的，不管是否违反国家规定，侵权人均应承担侵权损害赔偿责任。“至于国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”

随着人类社会的发展，人口数量的增加尤其是人口的急剧增长，必然导致对自然资源需求的相应增加，同时也更多地向生态环境排放污染物。在保护单个个体利益基础上，关注带有人类共同利益特征的生态环境，成为现代民法的发展方向。《民法典》顺应时势和民意，在规定绿色原则，修改物权、合同等有关条款的同时，于本条和第1235条明确规定环境公益损害救济的请求权规范，是一个重大革新。鉴于生态环境保护是公共利益，经济社会发展也是公共利益，为平衡两种公共利益，本条及第1235条通过“违反国家规定”的行为要件限制了侵权人承担生态环境损害修复和赔偿责任的范围。这是因为国家在制定相应污染物排放标准、自然资源开发利用限度等规定时，已经考虑了当时阶段的环境资源承载能力。如果行为人并未违反国家相关规定，但其行为却导致生态环境损害，那也只能说明国家排放标准设置不够合理或者环境容量的计算不够准确或者意味着国家允许其对生态环境产生一定程度的损害，而不能归责于行为人正常生产经营行为，亦不能让其承担环境公益侵权责任。故在一般意义上说，“违反国家规定”造成生态环境损害，则代表经济社会发展的负外部性过大，需要通过环境公益侵权救济予以消除。而凡是依照国家规定或者符合国家规定实施的行为造成生态环境损害的，不通过承担环境侵权责任的方式进行救济，行为人依照国家规定缴纳的开发利用自然资源税费、排污费等，已经或者可以起到应有的生态环境修复或者赔偿的效果。

对于“国家规定”的解读，有两种不同的观点。一种观点认为应当作狭义解释。考虑到受科技水平和认知能力所限，人们对于很多物质是否属于污染物，是否会造成生态环境损害还没有全面的认识。而法律规范的是对人最低的标准和要求，法律明确规定需要承担责任，该行为一定造成了他人生命健康、财产和生态环境的重大损害，必须由具有强制力的法律予以纠正。因此，“国家规定”应当特指国家法律、行政法规、国务院规章以及国家标准，地方性法规和规范性文件等均不应纳入其列。另一种观点认为应当从广义上解释。对于没有国家层面规范性文件，而有地方性法规和规章予以规范的，或者国家标准较宽，而地方规定更为严格的，都应当视为“国家规定”。

我们认为，要从本条立法宗旨和目的出发，妥善解读“国家规定”。实践中，由于法律没有就环境公益侵权的责任构成制定特别规则，根据《环境侵权纠纷司法解释》第18条规定，人民法院审理环境民事公益诉讼案件时，就责任构成要件的认定要适用《侵权责任法》以及《环境侵权纠纷司法解释》的规定。这就意味着，无论行为人是否违反国家规定污染环境、破坏生态，均须就其造成的生态环境损害承担责任。《民法典》于本条和第1235条的规定，弥补了立法的缺陷和不足，由客观意义上的违法性要件转向主观意义上的违法性要件，将行为人承担环境公益侵权责任的行为要件限定在违反国家规定的范畴，呈现出立法者限缩环境公益侵权责任适用范围的目的，从而更加有利于协调经济发展利益和生态环境保护的关系，妥当衡平各类正当利益。而与此同时，我们也要注意到，同样基于限缩适用范围的目的，《民法典》侵权责任编第七章中的第1232条和本条使用的限定性词语是不同的。为限缩惩罚性赔偿的适用，第1232条使用了“违反法律规定”一词，而本条使用的则是更广泛意义上的“违反国家规定”。由此，本条“国家规定”的范围解读，应当在宽于法律规定的基础上，根据我国生态环境保护的现实需要和制度现状予以妥当把握。

第一，“国家规定”首先包括体系化的法律规定。全国人民代表大会制定的宪法和基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定的应由全国人大制定的法律以外的其他法律，是狭义上的法律。在全国人大闭会期间，全国人大常委会以“决定”或“补充规定”的形式对全国人大制定的基本法律进行的部分补充和修改，效力同于法律。国务院根据《宪法》和法律制定的行政法规，最高人民法院、最高人民检察院制定发布的司法解释，地方性法规、自治条例和单行条例，国务院部门规章和地方政府规章，也属于广义上的法律范畴。

第二，“国家规定”包含国家政策性规定。该类规定从制定层级上看应为国家层面，在适用范围上为全国通用。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》是生态环境损害赔偿领域的“国家规定”。

第三，“国家规定”还应当包含环境资源领域的国家标准。比如，《水污染防治法》第92条规定：“饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”该条中的国家规定标准主要是指《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）。饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准，将会对公众健康造成危害，应当承担相应的法律责任。此外，在某些没有国家标准的领域，如果有地方性标准或者有行业标准时，可以参考这些标准，运用目的解释和体系解释的方法，妥当认定行为人的行为是否违反国家规定。

（三）行为与损害之间具有因果关系

侵权人承担环境侵权责任的必要条件就是侵权行为与损害之间具有因果关系。法律上的因果关系是损害结果和造成损害的原因行为之间的关联性，目的是确定损害赔偿的基础。“损害赔偿之债，以有损害之发生及有责原因之事实，并二者之间有相当因果关系为成立要件，惟所谓因果关系，系以行为人之行为所造成的客观存在事实为观察的基础，并就此客观存在事实，依吾人知识经验判断，通常均有发生同样损害结果之可能者，该行为人之行为与损害之间有因果关系。”只有存在因果关系，请求权人才可以依据本法规定要求侵权人承担环境侵权责任。环境侵权具有长期性、复杂性的特点，有的污染物具有即时性、扩散性特点，有的环境要素本身具有自净能力，有的损害后果并不是及时出现，而是在污染累积到一定阶段才产生。对于环境公益侵权来说，侵害行为与生态环境损害后果之间因果关系的判断，需要因果关系的推定理论支撑以及鉴定评估等科学手段的辅助予以确定。

二、环境公益侵权责任请求权的行使主体

本条规定整合了环境公益侵权责任请求权的行使主体。请求权的概念由德国法学家温德沙伊德提出，指特定人得请求特定他人为一定行为或不为一定行为的权利，其目的是使罗马法和普通法中的诉权从程序的角度可行，并在私法的实体法上加以规定。请求权基础就是指可以支持一方当事人向他方当事人有所主张的法律规范。本条及第1235条明确了环境公益侵权的请求权主体、请求权内容，解决了环境公益侵权的请求权基础规范缺位的根本问题。

世界各国法律规定的公益侵权请求权主体主要有以下几种类型：（1）国家公权力机关。英国为法务长官、检察总长、公共卫生监察员等，依法行使公益请求权，阻止公共性不正当行为，如环境公害。《法国民事诉讼法典》赋予检察机关环境公益请求权主体地位，可以依法追究侵权人的环境侵权责任。《巴西公共民事诉讼法》《巴西联邦宪法》赋予了检察机关公益保护请求权主体地位，将检察机关保护公共利益的职权提到了宪法层面。此外，西班牙国家律师、国家诉讼总署法务，葡萄牙检察官，瑞士联邦法务等，均依据法律规定可以作为公益侵权的请求权主体。（2）社会组织。德国法律赋予环境保护团体公益侵权请求权主体地位，可以追究侵权人损害赔偿责任。（3）公民个人。比如美国包括《美国清洁水法》在内的环境法就赋予了公民对违法排放污染者或者未履行义务的政府机关行使公益侵权请求权的主体地位，可以要求被告按照国家规定的排放标准排污，赔偿污染造成的损失或者履行法定义务。

根据现有法律和司法解释规定，我国环境公益侵权的请求权主体有四大类：一是《民事诉讼法》第55条第1款所列之法律规定的机关，比如《海洋环境保护法》第89条第2款规定之“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”，《森林法》第68条规定的“县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门”，《固体废物污染环境防治法》第122条第1款规定的“设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构”；二是《民事诉讼法》第55条第1款所列之法律规定的有关组织，比如《环境保护法》第58条规定的，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织；三是《民事诉讼法》第55条第2款所规定的人民检察院；四是根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，国务院授权的省级、市地级人民政府及其指定的部门、机构，受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的部门，系生态环境损害赔偿权利人。可见，上述四类主体的请求权系基于不同的基础。法律规定的机关、有关组织和人民检察院的环境公益请求权主体地位是由《民事诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》所明确；至于省级、市地级人民政府及其指定的部门、机构，受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的部门，其环境公益请求权主体地位系基于《生态环境损害赔偿制度改革方案》所获得的国家授权。《民法典》作为民事实体法律规范，概括规定了上述各类主体的环境公益侵权请求权，将环境公益侵权请求权主体明确为“国家规定的机关”和“法律规定的组织”两大类型。

“国家规定的机关”主要包括以下两类，第一，现有程序法、单行法所规定的环境公益侵权请求权主体。既包括《民事诉讼法》第55条第1款所述之“法律规定的机关”，也包括《民事诉讼法》第55条第2款规定的“人民检察院”。第二，基于《生态环境损害赔偿制度改革方案》这样的国家政策性文件规定，可以探索行使环境公益侵权请求权的各类主体。

“法律规定的组织”是指符合《民事诉讼法》第55条第1款以及《环境保护法》第58条规定的社会组织。《环境民事公益诉讼司法解释》对于“法律规定的组织”的条件予以了进一步细化。

三、生态环境修复责任承担方式

（一）生态环境修复责任的内涵及其立法沿革

本条规定了生态环境修复责任及其承担方式。生态环境修复是实现生态环境损害民事救济的核心责任，目的在于使受损的生态环境得以及时修复，在适用上具有优先于损害赔偿的顺位。

修复生态环境，就是要使被损害的生态环境恢复到损害未发生时的状态和功能。该状态主要是指包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等环境要素的物理、化学和生物学意义上的形态。该功能则是指上述要素在生态循环中为人类提供服务功能的能力、质量和价值。

根据受损生态环境是否可以被完全修复，一般分为生态环境完全可以修复、生态环境部分可以修复以及生态环境完全无法修复三种情形。尽管生态环境修复最理想的效果是实现受损生态环境的恢复原状，但生态环境损害一旦发生就具有不可逆转性，不良环境影响不仅难以完全消除，而且具体治理也受生态环境修复目标的制定和经济技术条件的限制。故此，修复责任只能是尽可能修复到生态环境原有的状态或者对原有生态系统服务功能和生态价值的重现。

既有法律中并没有关于生态环境修复的责任承担方式。只是在《民法通则》《民法总则》《侵权责任法》中先后规定有恢复原状的民事责任形式。为适应环境民事公益诉讼中对被破坏生态环境的修复需要，《环境侵权纠纷司法解释》第14条第1款规定，“被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用”。《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第1款规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”均采取对恢复原状责任进行扩大解释的方法，将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能作为恢复原状责任的具体内涵。

《生态环境损害赔偿规定》第11条规定：“被告违反法律法规污染环境、破坏生态的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”相较而言，明确将修复生态环境列为一种民事责任，是《生态环境损害赔偿规定》的一大创新。但囿于司法解释没有创设法律责任的权限，生态环境损害赔偿案件中的修复生态环境责任仍然是为实现生态环境损害赔偿诉讼目的而对恢复原状责任的具体化解释适用。

《民法典》于本条明确规定了生态环境修复责任，这既是对我国生态环境保护修复需求的立法回应，也是就近年来人民法院司法实践中探索的经验做法所进行的一次总结吸收。

（二）生态环境修复责任的承担

根据本条的规定，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任；侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担。

由上，生态环境修复责任，以侵权人直接承担为原则，其可以直接履行修复责任，也可以自行委托第三方修复机构开展修复。如果侵权人在合理期限内不履行、怠于履行生态环境修复义务，或者侵权人履行部分修复义务但无法达到生态环境修复验收要求，或者因履行困难放弃履行，均属于本条规定的在合理期限内未修复的情形。此时，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复。

实践中，依据不同的分类标准，可以将生态环境修复责任的承担方式作出不同的区分，以厘清不同承担方式的适用条件和具体要求，妥当实现被损生态环境的修复。

1.直接修复和替代修复。依据修复对象的不同，生态环境修复责任的承担方式可分为直接修复和替代修复。直接修复是针对受到污染或者破坏的环境介质、生物、生态系统等进行评估并予以原区域、原体的修复。直接修复是责任承担的首要方式。在无法直接修复的情况下，比如囿于直接修复的技术难度过大或所需修复费用过高，或者被损坏的生态环境确实无法复原等因素，可以采取替代性修复的方式。替代性修复方式包括同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等可以使生态环境恢复到受损害之前的功能、质量和价值的情形。

2.自行修复和委托修复。依据修复生态环境责任的实施主体不同，修复生态环境责任的承担方式可分为自行修复和委托修复。自行修复包括由侵权人自行实施修复，或者由国家规定的机关或者法律规定的组织自行组织实施修复。但囿于生态修复的专业性、复杂性，抑或存在无法直接实施生态修复活动的情况下，委托他人修复亦可实现救济受损生态环境的目的。委托修复主要包括两种情况，一种是由侵权人自行委托，修复费用由其支付。另一种情况是侵权人未在合理期限内履行修复生态环境责任时，国家规定的机关或者法律规定的组织可以委托第三方实施修复，所需费用由侵权人负担。

（三）合理期限的理解

对于侵权人承担修复责任的合理期限，要根据个案情况具体掌握。对于环境要素本身具备自净能力，修复方式一般不采取直接修复，而采取替代性修复方式的大气污染、水污染等案件，合理期限可以设置相对较短。比如，支付生态环境修复费用统筹用于本地生态环境修复等，可以参考一般金钱给付的时间予以确定。对于清除污染较为复杂、困难的土壤污染、固体废物污染等案件，合理期限要根据生态环境损害评估鉴定的意见、结合专家意见等确定。

【审判实践中应注意的问题】

一、生态环境修复需要依照生态环境要素的特性

生态环境修复是一个技术复杂、过程漫长的综合系统治理工程。对如何量化生态环境损害、受损生态环境能否修复、具体采取何种措施才能恢复应有的生态系统服务功能、如何管护才能达到生态修复的目的等，一定程度上受制于不同的环境要素种类、生态环境恢复的目标、恢复生态学的基本原理和生态环境鉴定评估技术政策等。因此，在司法实践中须基于环境要素的特性确定生态环境修复责任的适用。

（一）关于修复目标的确定

《欧盟关于预防和补救环境损害的环境责任指令》针对不同的环境要素确定了不同的修复目标。其中对水、受保护物种或自然栖息地的损害一般通过采用“基础性”“补充性”“赔偿性”的补救措施，从而使水、受保护物种或自然栖息地的损害环境恢复至基线状态。而对土地的损害则是采取相关措施清除、控制、遏制或减少相关污染物，从而使被污染的土地不再对人类健康构成任何重大不利影响的风险。我国将修复或恢复目标的确定分为将受损的生态环境恢复至基线状态、或修复至可接受风险水平、或先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态、或在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态。因此，通常情况下生态环境损害修复目标主要包括以下两类：

1.可接受风险水平。主要指降低环境污染程度，依据危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技术手段的可行性分析等确定的人体健康或生态系统的可容忍的风险水平。这种修复目标多适用于生态环境损害发生后，为防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度，将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的必要的、合理的环境修复行动或措施。比如对污染地块风险管控与土壤修复，对于部分工业污染场地，可根据再利用目的将受损生态环境修复至可接受风险水平。

2.基线状态。即恢复至污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态。这种修复目标多适用于生态环境损害发生后，为将生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复至基线状态，同时补偿期间损害而采取的各项必要的、合理的生态修复措施。从严格意义上来说，生态环境受到污染和破坏后，恢复到与损害之前一模一样的状态几无可能，生态系统服务功能也只是尽可能地接近基线水平而已。此外，如果受到损害前的生态环境并不处于良好状态，要求赔偿义务人恢复损害之前的状态也并非受害者利益所需。因此，对生态环境修复目标中的“基线水平”不能机械理解，否则可能会造成过度修复或者修复不足。一般而言，基线确定方法通常有：（1）利用污染环境或破坏生态行为发生前评估区域近三年的历史数据；（2）利用未受污染环境或破坏生态行为影响的相似现场数据，要求“对照区域”与评估区域的生态环境特征、生态系统服务等具有可比性；（3）利用模型确定基线；（4）参考环境基准或国家和地方发布的环境质量标准。在面对具体个案时，可以综合比较背景值、对照值合理确定。

（二）关于人工恢复和自然恢复

《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》按照不同的恢复目标和阶段将生态环境恢复分为基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复。基本恢复方案可以选择人工恢复措施，也可以选择自然恢复措施。人工恢复适用于目前技术水平下能够有效恢复受损环境及其生态系统服务且符合成本效益原则的情形。自然恢复措施则主要适用于目前技术水平下所有的恢复方案都无法避免产生较大的二次污染或对环境造成严重的干扰，或者恢复行动耗资巨大、不符合成本效益原则，或者无法恢复受损的环境及其生态系统服务。

具体个案中是采取自然恢复还是人工恢复，对量化期间损害有较大的影响。生态环境的恢复过程参见图1。

[插图

图1　环境的恢复过程

如图1所示，如采取人工恢复措施，受损的资源与服务可以较快地恢复到基线状态，相应的期间损害量（A区域）较小；若采取自然恢复措施，受损的资源与服务恢复到基线状态需要较长时间，相应的期间损害量（A+B区域）较大。可以说，环境资源量和服务量的期间损害与所选择的基本恢复方案密切相关，即所选择的基本恢复方案很大程度上决定了环境资源量和服务量的期间损害量。环境污染、生态破坏事件发生后，原生态环境的生态系统服务水平迅速降低。由于不少环境介质具有自净能力，如湿地被倾倒汞后，水体、土壤的汞逐渐被稀释，若干年后，该处湿地亦可能自然恢复至最初的生态系统服务水平。在恢复成本较大时，此时可选择自然恢复措施。在恢复成本较小或该处生态环境具有更重要意义时，可选择人工恢复措施，使得该处生态环境提前恢复到基线水平或可接受风险水平。如果环境污染或生态破坏导致的生态环境损害持续时间不超过一年，则仅开展基本恢复；否则，需要同时开展基本恢复与补偿性恢复。如前述受污染湿地恢复到原基线水平需要50年，这50年就是恢复期间，其对应的期间的损害则须采取补偿性恢复，如提高受损生态环境的生态系统服务水平，或在别处增殖放流、补种树木。

二、探索适合生态环境修复责任的判决和执行方式

实践中，人民法院可以参考专业部门确定的修复具体标准、方案，判令侵权人清除污染物，恢复土地原貌，恢复水体原有的养殖，在植被破坏地按照受损植被的种类及十倍株数进行补种复绿及养护等。这种方式大多适用于生态环境损害不太严重的情况，无须借助复杂的技术和设备，以直接的劳动行为短时间内即可完成修复。在受损生态环境无法修复或者修复成本过高、没有必要修复的，人民法院可以综合案件污染生态环境或者破坏资源的要素类型、污染严重程度、生态破坏程度等因素，要求当事人通过增殖放流、补种复绿、劳务代偿等方式承担替代性修复责任，从而实现生态环境功能的总体提升。北京市第四中级人民法院2019年5月调解结案的北京市朝阳区自然之友环境研究所诉现代汽车（中国）投资有限公司大气污染环境民事公益诉讼案中，首次创新引入了公益信托机制，让现代汽车出资设立公益信托基金并将资金用于建设充电桩等设施，以清洁能源利用的方式保护环境，这是替代性修复责任方式的有效探索。

对于侵权人的生态环境修复责任以及其不履行修复责任时应当承担的修复费用，要遵循一并判决的原则。生态环境的修复往往专业性强，修复工程的实施也会耗费相当长的时间。如果人民法院仅仅判决被告修复生态环境，被告在执行过程中怠于履行或者不能履行判决确定的义务，使生态环境迟迟不能得到修复，将进一步损害社会公共利益，且人民法院不能因此就同一诉再次作出裁判，故《环境民事公益诉讼司法解释》第20条第2款规定，“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用”。基于及时修复生态环境避免损害扩大的考虑，此规则应当在《民法典》施行过程中予以一体遵循。

做好生效裁判与执行的衔接，亦是人民法院落实环境公益侵权责任的一项职权性工作。《环境民事公益诉讼司法解释》第32条规定：“发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。”《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定：“人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。”据此，人民法院审判人员应当在审结案件后，若被告不履行的，将生效的判决书、裁定书、调解书依职权移送执行员执行，无须请求权人申请。