《民间借贷规定》第一条【民间借贷的定义和适用范围的界定】01

第一条　【民间借贷的定义和适用范围的界定】

本规定所称的民间借贷，是指自然人、法人和非法人组织之间进行资金融通的行为。

经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。

【条文主旨】

本条是关于民间借贷的定义和适用范围的规定。

【条文理解】

一、我国关于民间借贷的规范演进

（一）新中国成立前民间借贷概况

从古至今，“借债还钱”，在中国被视为天经地义。作为常见的社会经济现象，借贷在现实生活中司空见惯。但在中国古代，借贷经历了一个由原始的有无相济互助、到有借有还的借贷、再到有息借贷、高利贷出现的发展过程。借贷一词，最早在中国出现时，并不具有经济学上欠负债务的含义，据《说文解字注》载：“贷，施也。谓我施人曰贷也。”所谓“施人”，就是无偿地给与他人之谓，这应是中国上古处于原始农村公社时期“贷”的概念。西周时期的借贷多以实物为形式，一般无任何附加条件。商业的发展、城市经济的成长，金属货币的广泛流通，消费水平的提高，以及统治阶级各种物欲的膨胀，导致在西周时期以救济为主要功能的借贷，途经礼崩乐坏的春秋时代，到战国时代逐渐演变为以攫取高额利息为主要目的的高利贷。此时，“贷”的观念也在发生变化，“贷”越来越多地具有了“借”的内涵，甚或连在一起，称为借贷。周代后期的借贷已经分成了有息和无息两种。战国时期，生息的借贷已非常普遍，成为一种社会常态。根据《史记•货殖列传》对关中无盐氏记载：“唯无盐氏出捐千金贷，其息什之。三月，吴楚平。一岁之中，则无盐氏之息什倍，用此富埒关中。”这说明一年期贷款利息高达10倍。高利贷成就了这些富商大贾们对财富的积聚，而财富积聚又反过来推动着高利贷的进一步发展。到了秦汉时期，国家已经开始立法对借贷牟利进行限制。从明朝开始，典当业高度发达，当时的当铺名称有十几种：解库、解铺、典库、典铺、解典库、解当铺、当铺、质库、质铺、印子铺等。主要典当经营者从官僚、地主转变为商人，主要业务为接当和放款，相当于现在的抵押贷款。明代除了典当业和私人放贷业之外，还出现了钱庄。明代的钱庄到了清代就演变为票号。到了民国时期，中国的借贷体系呈现出新旧交替的特征，而高利贷是民国时期最主要的借贷方式。作为现代金融机构主体的银行，冲击了钱庄、票号、当铺等传统金融机构的地位，再加上合作社、合作金库、农业仓库等其他新式金融机构的推广，钱庄、票号、当铺逐渐呈没落之势。

从上述对中国借贷历史演变的概述可知，先有无息借贷，再有生息借贷。生息借贷虽具有帮扶济困、互通有无的互助性，但生息借贷毕竟含有一定的剥削成分，虽然目前允许其存在，但应该加以限制。至于高利息的借贷，则会加大社会贫富差距，破坏社会正常的经济秩序，严重影响人民群众的正常生活，应该完全禁止。

（二）新中国成立后对民间借贷规范概述

新中国成立伊始，最高人民法院就从司法解释层面对借贷及其利息保护问题予以规定。早在1951年1月29日施行的《最高人民法院华东分院关于黄金借贷案件处理问题的解释》中就明确规定：“借贷并非违反禁令，因此债务人仍应负清偿责任。”并在1952年11月27日施行的《最高人民法院关于城市借贷超过几分为高利贷的解答》中就城市借贷利息超过几分为高利贷的问题，明确表示：“关于城市借贷利率以多少为宜的问题，根据目前国家银行放款利率以及市场物价情况私人借贷利率一般不应超过三分……”此处，对个人间的借贷仍以“私人借贷”相称，并未明确提出“民间借贷”这一名词。就我们收集的现有资料来看，最早提出“民间借贷”一词是在1981年5月8日颁布的《国务院批转中国农业银行关于农村借贷问题的报告的通知》中：“当前主要是在农业银行领导下，充分发挥信用社的作用，使信用社起民间借贷作用。”结合上下文可知，此时的“民间借贷”还特指的是农村个人之间的借贷。而从司法解释层面而言，第一次明确提出“民间借贷”这一表述是在1991年《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（以下简称《借贷意见》，已废止）第6条：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”并且该司法解释在第1条还明确了民间借贷纠纷的范围：“公民之间的借贷纠纷，公民与法人之间的借贷纠纷以及公民与其他组织之间的借贷纠纷，应作为借贷案件受理。”

随时我国社会经济发展水平逐步提高，民间借贷市场日益活跃。一些地方出现了与民间借贷相关的债务不能及时清偿、债务人出逃、中小企业倒闭等事件，对当地经济发展和社会稳定造成了较大冲击。为此，最高人民法院在2011年先后下发《全国民事审判工作会议纪要》（法办〔2011〕42号）和《最高人民法院关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》（法〔2011〕336号），重点加强了对民间借贷证据认定、复利及高利贷、逾期利率、惩治与民间借贷相关的刑事犯罪、防范制裁虚假诉讼等几方面工作的指导。

高利率、不规范的民间借贷行为引发了大量民间借贷纠纷涌入法院，导致全国法院系统民间借贷案件逐年攀升，到2015年就已超过婚姻家庭案件，高居所有类型民事案件数量第一位。为缓解法院面临的民间借贷案件审判压力，统一裁判尺度，2015年最高人民法院颁布施行了《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（法释〔2015〕18号，以下简称2015年《民间借贷规定》）。与之配套，最高人民法院还下发了《最高人民法院关于认真学习贯彻适用〈最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定〉的通知》，就司法解释适用中应注意的问题作出进一步要求。为了对金融借款合同与民间借贷合同进行区分调整，2017年8月4日颁布的《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》中规定了：“严格依法规制高利贷，有效降低实体经济的融资成本。金融借款合同的借款人以贷款人同时主张的利息、复利、罚息、违约金和其他费用过高，显著背离实际损失为由，请求对总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持，以有效降低实体经济的融资成本。规范和引导民间融资秩序，依法否定民间借贷纠纷案件中预扣本金或者利息、变相高息等规避民间借贷利率司法保护上限的合同条款效力。”2018年8月1日，最高人民法院又颁布了《关于依法妥善审理民间借贷案件的通知》（法〔2018〕215号），针对社会上出现的披着民间借贷外衣，通过“虚增债务”“伪造证据”“恶意制造违约”“收取高额费用”等方式非法侵占财物的“套路贷”诈骗等新型犯罪进行了针对性规定。2019年11月8日最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，以下简称《民商审判会议纪要》）中则进一步明确：“人民法院在审理借款合同纠纷案件过程中，要根据防范化解重大金融风险、金融服务实体经济、降低融资成本的精神，区别对待金融借贷与民间借贷，并适用不同规则与利率标准。要依法否定高利转贷行为、职业放贷行为的效力。”以上关于民间借贷的司法实务规范性文件演变过程清楚地表明了从对借贷、民间借贷和金融借贷三者之间不加区分，到有所分离，直至最后界限分明的过程。由此，我们可以基本得出一个结论：我国司法实务层面已经将借贷行为明确区分为金融借贷和民间借贷两种类型，各有其适用规则和利率标准。但有必要说明的是，上述结论目前尚未得到立法的明确认可。不管是《合同法》第十二章“借款合同”的规定，抑或是刚刚施行的《民法典》第三编“合同”第十二章“借款合同”都没有对借款合同主体作出任何资质限定，更没有对借贷合同作出上述金融借贷和民间借贷的区分，只是在《民法典》第680条第1款增加规定了“禁止高利放贷，借款的利率不得违反国家有关规定”的表述。

（三）修正本规定的背景

随着我国社会经济不断发展，企业和个人财富逐步积累，民间游资逐步增多，但由于投资与理财的渠道有限，限制了闲散资金的投向，产业资本逐步向金融资本进行转化的趋势明显。而正规金融机构和资本市场贷款程序繁多，难以满足中小微企业迫切的资金需求。与此同时，充裕的民间资金及其逐利的投资欲望则受限于狭隘的投资渠道。在此背景下，作为正规金融服务合理补充的民间借贷，因其所具有的手续简便、期限方式灵活、成本低廉、担保机制隐蔽、放款迅速，以及能够及时满足资金短期需求等特点而日趋活跃。民间借贷规模不断扩大，已成为广大民众获得生产生活资金来源、投资谋取利益的重要渠道。与此相适应，借贷主体也呈现出多元化和广泛性，由最初的大多发生在基于血缘、地缘关系的同乡、同行、亲朋好友等自然人之间的民间借贷，发展到了大量担保公司、合会、典当行、投资公司、小贷公司、财务咨询公司等法人、非法人组织等参与的借贷，甚至还有为数不少的非法放贷主体，如地下钱庄或者带有黑社会性质的职业放贷人。借款人也从生活困难或资金周转需要的个人扩展到融资经营的个体工商户、法人或非法人组织等。民间借贷由最初的基于生活消费性需求和简单的生产性需求而产生的借贷逐步转向了投资经营性借贷。民间借贷主体、数额、数量等的不断增加与民间借贷固有风险迭加，造成了因民间借贷引发的纠纷与日俱增。但由于“民间借贷”并非一个真正法律意义上的概念，只是相对于正规金融机构借贷行为而约定俗成的一个称谓。故迄今为止，在法律层面尚无“民间借贷”这一法律术语出现，相应的规则体系也尚未完善。在2015年《民间借贷规定》颁布施行前有关民间借贷的规定只是散见于当时的《刑法》《民法通则》《合同法》《担保法》《物权法》，以及相关法律法规、规章文件、司法解释、司法文件、会议纪要等。有关民间借贷的范围界定、效力认定、权利义务和法律责任，以及法律适用等具体问题主要依靠最高人民法院的若干司法解释、指导意见及行政法规、规章、文件等，而这些司法依据又都是在不同时期为应对当时的形势需要而制定的，不仅在稳定性、延续性、确定性和系统性方面存在先天不足，而且在有关民间借贷的具体法律概念、法律属性等问题及其与金融诈骗、非法集资等行为的区分等诸多方面仍显模糊，欠缺一套明确、稳定、可行的具体操作规范。故及早制定司法解释成为解决当时民间借贷案件的首要任务、当务之急。在此背景下，最高人民法院于2015年颁布施行了专门规范民间借贷纠纷的司法解释。

2015年《民间借贷规定》正式施行以来，社会各界给予充分肯定和积极评价，普遍认为很大程度地统一了民间借贷案件裁判标准，对民间借贷市场的无序状态进行了有效规制。但随着我国社会经济不断发展，融资供求关系不断变化，民间借贷市场仍持续升温，导致全国法院受理此类案件的数量仍在增长。

自2015年起全国法院一审受理的民间借贷案件数量就已超过离婚案件数量，至今一直稳居案件量首位。2017年至2019年，全国法院共受理一审民间借贷案件分别为：1950260件、2172340件、2334499件，同比分别增长11.37%、11.39%、7.36%，呈现持续增长趋势。总量占合同类案件数的30%左右，占比排名第一。从每年的比例数据来看，民间借贷在合同纠纷中的占比基本在30%至35%区间浮动，总体呈现总量持续上涨，但同比增长减缓的趋势。这充分说明民间借贷纠纷在人民法院审理民商事案件中比例一直较为稳定且处于重要地位。以地域维度横向比较来看，2017年至2019年，全国受理民间借贷案件量最多的是浙江，共59.53万件，同比下降4，78%，其次为河南55.8641万件，再次为江苏51.36万件。分别同比增长19.21%和3.81%。3个省所受理的民间借贷案件占全国受理案件数量的约25.82%。而全国借贷案件量排名靠后的三个地区分别是：西藏、新疆和青海，案件量分别为5411件、14403件和18050件。分别同比上涨35.78%、10.48%和36.54%。

上述数据表明，民间借贷案件在地域上分布并不均衡，主要集中于经济发达地区和人口大省，呈由南北部向中部、自东向西逐步递减的情形。参与民间借贷主体的多元化，也进一步导致了借贷行为关系的复杂化，案件也呈现出多样化类型。

除了案件数量的增长之外，司法实践中也在不断反馈民间借贷案件中出现的新情况、新问题。此外，部分全国人大代表、全国政协委员、企业界代表、专家学者多次在两会期间或专门来电来函向我院反映民间借贷利率司法保护上限过高的问题。鉴于社会各界普遍认为有必要对2015年《民间借贷规定》进行修改，我院组织专门人员对相关问题进行认真调研，并先后赴江苏、浙江等民营经济发达的地区听取意见。经过广泛调研和征求意见，我院经慎重研究，决定启动该司法解释的修正工作。

2019年年底，我院起草修改《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（征求意见稿），并向全国人大常委会法工委、司法部、中国人民银行、银保监会四部门征求意见。在征求意见基础上形成规定讨论稿，提交我院党组会审议，并根据审议意见再次征求国内知名专家学者及全国人大代表、政协委员意见。在此基础上，提交最高人民法院审判委员会讨论后于2020年8月18日通过了《最高人民法院关于修改〈关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定〉的决定》，进行第一次修正。本规定第一次修正的主要内容包括：（1）将原来规定的24%和36%的利率上限调整为一年期贷款市场报价利率（LPR）的四倍；（2）将原来24%至36%的利率规定删除；（3）取消无约定情形下年利率6%的标准；（4）增加、完善职业放贷、高利转贷规定等。为了与《民法典》施行配套，2020年12月23日，最高人民法院审判委员会又对本规定进行了第二次修正，并于2021年1月1日起施行。本规定第二次修正主要体现在：一方面按照《民法典》的规定，对原有条文表述进行了相应修改；另一方面针对修正前后的利息保护问题进行了细化规定。与此同时，最高人民法院还在征求金融机关部门意见的基础上，于2020年11月9日通过了《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释〔2020〕27号），明确将由地方金融监管部门监管的小额贷款公司等七类地方金融组织，从本规定适用对象范围中排除。由上，本规定从无到有，再到两次修正，是吸收社会各界意见后形成的最大公约数，应该更加符合当前中国社会经济发展的客观需要。

二、如何理解本规定中“民间借贷”的表述

正确规范界定民间借贷以与银行等金融机构借贷区分，成为本规定首先必须要解决的问题。这不仅涉及民间借贷法律关系主体范围，更涉及人民法院审理借贷案件时的规范选择及其适用。对此，国内外从不同的角度对民间借贷作出了各自不同的界定。

（一）国内外关于民间借贷的观点综述

我国学术和实务界对民间借贷的界定主要有以下几种观点：第一种观点认为，所有非官方的借贷行为都属于民间借贷范畴，主要包括：自然人、担保公司、合会、典当行、投资公司、小贷公司、财务咨询公司、企业法人、个体经营者、寄卖行、民间互助会等主体之间进行的借贷行为。第二种观点认为，民间借贷是民间信用的组成部分。除民间借贷外，民间信用还包括摇会、标会、抬会以及民间组织之间发行股票、债券甚至办理钱庄等形式。第三种观点认为，民间借贷有狭义和广义之分，狭义的民间借贷，仅限于自然人之间、自然人与法人及非法人组织之间的借贷行为；广义的民间借贷是指除金融监管部门监管的商业银行金融借贷以外的借款法律关系。这是相对于国家和集体信贷而言的，在借贷主体、借款用途等方面都比狭义的民间借贷范围更为广泛。第四种观点认为，根据是否有中间机构，民间借贷可以分为原始形式和高级形式。原始形式是个人之间、个人与组织之间或组织与组织之间的直接借贷；高级形式则是通过借贷机构进行的间接借贷。第五种观点认为，民间借贷可以划分为四种模式，一是“一对一”借贷交易模式，即一个民间贷款机构向一个经济实体提供信贷服务；二是“多对一”交易模式，即一个经济实体向内部职工或社会个体集资的行为；三是“互助”模式，即各种带有合作、互助性质的基金会；四是“本外币互换”模式，即专门买卖外汇或者协助转移外汇出境的地下钱庄。

从国外的相关研究文献看，国外普遍使用“非正式金融”概念来替代我国法意义上的“民间借贷”。所谓非正式金融，泛指在银行业监管机关监督管理之外，由非正式金融机构参与实施的金融活动。主要有以下几种观点：第一种观点认为，非正式金融是指非正式金融机构参与的金融活动。这主要是从金融监管和非正式金融组织自身属性角度来定义民间借贷。关于非正式金融机构，世界银行将其分为三类：（1）非信贷机构；（2）专门处理个人与企业关系的金融交易机构；（3）在借贷双方之间完全提供中介服务的机构。这些非正式金融机构的最大特点就是其所从事的活动不直接受到国家设置的银行业监管机构的直接监督和控制。第二种观点认为，正式金融与非正式金融的区别在于交易执行时依靠的对象不一样。正式金融活动主要依靠的是法律体系规范和保障，而非正式金融活动主要依靠的是法律体系之外的习俗、惯例、道德等非强制性体系保障。第三种观点认为，非正式金融就是借贷双方和储蓄者之间存在着从简单信用安排到复杂金融中介机制的联系。非正式金融是基于未来现金承诺而制定的不以法定体系为依据并可追索的合同或契约，其外延大致包括了货币借贷、轮转基金、储蓄和信用合作社、钱庄、典当以及一些非政府组织，等等。从国外非正式金融主体类别来看，主要有美国的信用合作社、社区银行、存储贷款协会，德国的合作信用社，日本的轮转基金、区域性互助银行，印度的小额信贷组织、非职业放贷者、租赁公司、投资公司，等等。应该说，国外民间借贷的主体范围也较为广泛。

（二）本规定采纳“民间借贷”表述的理由

从国内外对民间借贷界定的各种观点表述来看，尽管名称不同，内涵和外延也不尽相同，但都具有相同的本质内涵：民间借贷主要就是私人资金在社会各个领域内的融通过程，是没有经过官方金融机构注册的，游离于金融监管之外的私人资金融通活动。具体而言，民间借贷的资金融通活动都是在市场主体无法从正规金融机构获取金融服务的情况下，为应对正规金融服务的缺失，大量的私人资本基于逐利性作为补充进入金融市场，填补正规金融服务的缺失部分。因此，非官方性、非正规性和逐利性是民间借贷的本质属性。由于此类资金融通行为具有非官方、非正规性，具有典型的民间特性，故从便于统一认识和监管角度出发，确有必要给予这些表现形态各异的借贷行为一个统一明确的称谓和界定。定义是逻辑展开的起点。本条起草过程中首先要解决的问题就是关于民间借贷行为内涵和主体范围的界定。

鉴于国内外一致认为，民间借贷活动具有非正规金融性，早在2015年《民间借贷规定》起草初期直至向社会各界征求意见的相当长一段时间内，一直使用的名称是“非金融机构借贷”。在本规定早期起草稿中，曾表述为：本规定所称的非金融机构借贷，是指非金融机构法人之间、其他组织之间、自然人之间以及他们相互之间进行资金融通的行为。但在当时法院内部讨论中，其中“非金融机构借贷”的表述引发了两种截然不同的意见：第一种意见认为，既然现行立法没有对此类民间的资金融通行为予以规定，而民间借贷更不是一个法律意义上的概念，故司法解释就不宜创设“民间借贷”这一法律名词，而应将其通过立法来规定。事实上，所谓“民间借贷”只是相对于国家金融机构的借贷行为而言的一个通俗称谓。其本身所指称的主体范围不明确，法律依据也不充分，不宜作为司法解释的概念使用。由于制定司法解释的目的就是要将金融机构参与之外的所有借贷行为进行规范，故可以将金融机构之外从事借贷行为的法人、非法人组织和自然人全部纳入非金融机构的范围，没有必要用一个明确的名称统揽该类借贷行为。因此，以民间借贷的称谓对此类行为进行定义并作为司法解释的标题似有不妥。为慎重起见，可对此类金融机构之外的其他民事主体之间的融资行为客观描述为非金融机构借贷行为。另一种意见则认为，应当采用“民间借贷”的称谓。理由在于，一是民间借贷虽然不是法律意义上的概念，但是这个称谓已在我国有着悠久的历史和深厚的传统，在日常生活和审判实践中已经约定俗成，为社会所熟稔。二是因为对民间借贷的行为缺乏法律的明确规定，出现了规范缺失，故更需要通过司法解释对之明确界定，以弥补立法上的空白，统一社会认知和裁判标准，也更有利于对民间借贷行为进行规范管理。在听取多方建议的基础上，经过反复研究和慎重探讨，2015年《民间借贷规定》最终采纳了第二种意见：在标题和概念界定上使用了“民间借贷”的称谓。其主要理由如下：

1.由我国现行金融机构类型划分决定

一般意义上，我国现有金融机构不仅包括商业银行、信用社、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司，还包括由银保监会、证监会负责监管的银行业金融机构、证券公司、基金公司以及保险公司等准金融机构。如根据是否从事银行业务进行细分，则上述金融机构还可再分为：银行业金融机构和非银行业金融机构。银行业金融机构，是专指商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构，以及不吸收公众存款的政策性银行。而非银行业金融机构，是指由当时的原银监会批准设立并监管的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等准金融机构。至于非金融机构，是对应上述金融监管部门设置的金融机构之外的所有依法成立的法人和非法人组织。按上述标准分类，我国的借贷市场主要由三部分组成：银行业金融机构借贷、非银行业金融机构借贷和包括非金融机构及自然人的民间借贷。早期的民间借贷受制于社会经济发展水平，借贷关系中借款人主要是自然人，借款目的也以治病、就学等生活消费支出为主。相应地，1991年《借贷意见》以及相关的司法政策、行政规章，甚至刑法所规定的非法集资等破坏金融秩序罪等规定，其规范的也主要是自然人与自然人之间、自然人与法人、自然人与非法人组织之间的借贷纠纷。其中，自然人之间的借贷是民间借贷的主流。大量的民间借贷纠纷都是由自然人之间的借贷而引发或者与自然人有着密切的关联。而从形式上看，非金融机构借贷的称谓虽然与银行业金融机构借贷、非银行业金融机构借贷相互区分，但其文义仅指非金融机构的其他机构和组织，而不包括自然人之间的借贷。这显然与民间借贷的主要类型不相匹配。而采用民间借贷这一习惯用语则可与银行业金融机构借贷、非银行业金融机构借贷两个借贷市场进行区别。

2.长期司法实践已对民间借贷的称谓形成共识

在最高人民法院2011年修正的《民事案件案由规定》第89条借款合同纠纷案由下专门列明了民间借贷纠纷作为三级案由，并与金融借款合同纠纷并列。这说明经过多年来各级人民法院审理大量的民间借贷纠纷案件审判实践，民间借贷的表述已被当时司法实务界和社会所认同。因此，使用民间借贷称谓可以降低司法适用成本。

3.民间借贷这一称谓已被广为认同

目前的现状是民间借贷这一称谓在民间资金融通过程中已经约定俗成，在我国也有着久远的历史和深厚的传统，并为社会各界普遍认可，但现行立法却至今没有明确规定。因此，为了解决实务纠纷，更需要通过司法解释予以明确规范，以统一认识。1999年《合同法》颁布施行之前，我国的法律、行政法规和最高人民法院的司法解释历来是将金融机构作为出借人的借贷关系称为借款合同，而将自然人之间、自然人与法人之间的货币借用关系称为借贷合同关系，并用不同的法律规范予以调整。虽然《合同法》起草时，立法者结合我国实际情况和学术界大多数观点，最终将金融机构作为出借人的借款合同与民间借贷关系统称为借款合同。但是，毕竟民间借贷合同与金融机构作为出借人的借款合同两者间确有很大区别，且适用的法律法规也不完全相同。因此，2015年《民间借贷规定》亦采用“借贷”这一词汇，将自然人之间、自然人与法人、非法人组织之间，以及法人、非法人组织之间的借款合同称之为“借贷合同”，产生的法律关系称为“借贷法律关系”。本规定经两次修正仍然沿用这一称谓。

（三）如何理解本条中“自然人、法人和非法人组织之间”

如上所述，民间借贷行为的本质属性为非正规金融。因此，本规定所规范的民间借贷行为主体是所有非金融机构及其自然人。非金融机构通常即为金融机构之外的法人及其分支机构和非法人组织等。进而，本条第1款在界定民间借贷主体范围的同时，也从主体角度对本规定调整的民间借贷类型进行了列举：即自然人之间的借贷行为、自然人与法人之间的借贷行为、自然人与非法人组织之间的借贷行为、法人之间的借贷行为、法人与非法人组织之间的借贷行为、非法人组织之间的借贷行为。值得注意的是，由于本规定最初制定时，《民法典》尚未颁布，故本条中关于民间借贷主体表述的是“自然人、法人、其他组织”。这与《民法典》第2条“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”的规定有所不同，2020年8月，本规定第一次修正时，本条内容根据《民法典》的规定进行了相应修改，将“其他组织”修改为“非法人组织”。2020年12月第二次修正中，本条内容再无变动。下面按民间借贷主体不同，试逐一分析如下：

1.自然人

从民间借贷历史溯源可知，最早的民间借贷就发生在自然人之间，是自然人基于个人或家庭日常生活、生产等需要，而在具有血缘、地缘等密切关系的亲朋好友之间进行的少量资金融通活动。当然，自然人之间的借贷不仅包括自然人之间，广义上还应当包括发生在家庭之间的借贷。随着社会经济的不断发展和进步，人类生产生活形态也开始发生重大变化，民间借贷的目的也从以往为满足个人或家庭日常基本生产生活需要而进行的借贷，演变为以生产经营、风险投资等获取高额利润为目的的借贷。此外，关于自然人，根据《民法典》总则编的编章结构可知自然人还包括个体工商户和农村承包经营户。因此，本条中自然人应作扩大解释，将个体工商户和农村承包经营户纳入进来。

2.法人

鉴于自然人个体资金的有限性，民间借贷从自然人之间的借贷不断发展到自然人与法人、非法人组织之间进行借贷，民间借贷主体逐步走向多元化。对于借贷一方为自然人的民间借贷，长期以来的审判实践都认为，对自然人之间、自然人与法人、非法人组织之间发生的借贷行为没有违反法律、行政法规的强制性规定的，即可认定为有效民事法律行为。对此，早在1991年《借贷意见》第1条就规定，自然人之间的借贷纠纷、自然人与法人之间的借贷纠纷以及自然人与非法人组织之间的借贷纠纷，应作为借贷案件受理。据此，法人和非法人组织可以作为民间借贷的主体是毋庸置疑的。但是2015年《民间借贷规定》起草之前，司法实践一直认为，民间借贷行为的主体仅限于借贷关系的一方必须是自然人，而对法人之间、非法人组织之间及其相互之间的借贷行为的合法性始终持否定的态度。细究之，该范围并不包括企业间借贷。理由在于，为了维护正常金融市场秩序，应禁止无金融许可证的主体参与借贷，故当时的司法政策对企业与企业之间的借贷行为予以禁止。早在1986年4月28日最高人民法院下发的《关于转发经济审判工作的调查报告和经济纠纷案例的通知》中就通过典型案例之三明确：“本案双方签订的借款协议违反国家金融管理制度，违反信贷集中于国家银行和企业间不准互相借贷的规定。参照《经济合同法》第七条第一款第一项的规定，协议应为无效。”针对当时实务中存在的利用联营方式规避企业间借贷禁止性规定的情形，1990年11月12日施行的《最高人民法院关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第4条明确规定：“（二）企业法人、事业法人作为联营一方向联营体投资，但不参加共同经营，也不承担联营的风险责任，不论盈亏均按期收回本息，或者按期收取固定利润的，是明为联营，实为借贷，违反了有关金融法规，应当确认合同无效。除本金可以返还外，对出资方已经取得或者约定取得的利息应予收缴，对另一方则应处以相当于银行利息的罚款。”1996年3月25日施行的《最高人民法院关于企业相互借贷的合同出借方尚未取得约定利息人民法院应当如何裁决问题的解答》中“对企业之间相互借贷的出借方或者名为联营、实为借贷的出资方尚未取得的约定利息，人民法院应当依法向借款方收缴”的表述，再次表明了最高人民法院关于禁止企业间借贷的立场。特别是中国人民银行于1996年发布的《贷款通则》对人民法院裁判倾向影响很大。《贷款通则》第61条规定：“各级行政部门和企事业单位、供销合作社等合作经济组织、农村合作基金会和其他基金会，不得经营存贷款等金融业务。企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。”这些规定就当时来讲，对于维护金融秩序、防范金融风险发挥了重要作用，人民法院的审判工作也一直沿袭着将企业之间的拆借资金行为认定为无效的做法。但随着我国社会主义市场经济的不断发展，许多企业尤其是中小微企业在经营过程中存在着周转资金短缺、融资渠道不畅的发展瓶颈，企业之间拆借资金成为融资的重要渠道。实践中，企业之间的借贷活动大量存在。但为了规避企业之间资金拆借无效的规定，不少企业通过虚假交易、名义联营、企业高管以个人名义借贷实为企业之间借贷等方式进行民间融资，反而导致企业风险大幅增加。民间借贷市场秩序受到严重破坏。而且，在法律适用方面也存在矛盾。《合同法》颁布实施后，明确规定了只有违反法律、行政法规强制性规定的合同才认定无效。而现行法律和行政法规并没有对企业之间借贷予以明确禁止。同时，立法、司法和学术界对企业间借贷关系的合法性认识都已经发生了重大变化。从历年的“两会”人大代表提案和政协委员建议反馈情况来看，社会各界一致认为应对企业之间的借贷给予有条件地认可。这样既可满足企业自身经营的需要，推动经济社会的健康发展，更有利于民间借贷市场的规范化。故在2015年颁布的本条规定中，承认了企业间借贷的合法性。

这里需要注意的是，《民法典》已经将法人分为三类：营利法人、非营利法人和特别法人三类。根据《民法典》第76条的规定，以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。毫无疑问，营利法人本身的设立目的就是参与市场经营，获取商业利益，当然属于本条规定的法人范畴。而非营利法人，则根据《民法典》第87条的规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。其中，具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构、依法设立的宗教活动场所等可根据《民法典》第92条的规定，经依法登记成立，取得捐助法人资格。虽然非营利法人设立目的不具有营利性，但其在日常运营中仍不排除有资金融通需求且具有独立财产可以作为一般责任财产。因此，其也属于本条所指法人范畴。至于特别法人，则根据《民法典》第96条的规定，包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。根据《民法典》第101条的规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。根据上述条文，机关法人作为特别法人，其特别之处在于所有资金收支处理都应严格依据预算进行。而根据《预算法》第35条“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”之规定，禁止机关法人以民间借贷方式向其他民事主体借款。至于居民委员会、村民委员会从事民间借贷的问题，根据《村民委员会组织法》第2条、第10条和第24条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会的工作职能为办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。依据上述规定，村民委员会依法可以从事民间借贷行为。对于居民委员会，《城市居民委员会组织法》第2条、第3条和第17条规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由上述法条对居民委员会定性和任务以及工作经费和来源而言，居民委员会能否从事民间借贷尚需实践中进一步探索。

最后，由于本条第2款明确规定经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构引发的借款纠纷，不适用本规定，故本条中的法人，应限定为非金融监管部门批准设立的法人。

3.非法人组织

根据《民法典》第102条的规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。因此，《民法典》施行后，本条原表述中的“其他组织”实质指的就是“非法人组织”，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。进而，本次修正也回应最新立法作出相应修改。

三、如何理解“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构”发放贷款的行为不适用本规定

（一）金融机构

根据国家金融监管部门提供的材料看，我国目前国有的金融机构的范围可分为三个层面：

1.银行业金融机构

根据《银行业监督管理法》第2条第2款的规定，银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。随着我国金融行业蓬勃发展，银行业金融机构的种类也在与日俱增。截至2018年，我国有4588家银行业金融机构，包含22种金融机构类型，具体有开发性金融机构、政策性银行、国有大型商业银行、股份制银行、城市商业银行、民营银行、信托公司、消费金融公司、汽车金融公司、贷款公司、货币经纪公司等。但值得注意的是，2019年1月，银保监会颁布施行的《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》第3条根据相应金融机构发展变化进一步细化规定，银行金融机构是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行和国家开发银行。并将在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司，以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构明确排除在银行业金融机构之外。

2.非银行业金融机构

广义上的非银行业金融机构（non-bank financial intermediaries），是指除中央银行、商业银行和专业银行以外的所有金融机构。主要包括公募基金、私募基金、信托、证券、保险、融资租赁等机构以及财务公司等。但在我国则范围有所限定。根据2020年3月23日颁布的《中国银保监会非银行金融机构行政许可事项实施办法》第2条的规定，非银行金融机构包括：经银保监会批准设立的金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司、境外非银行金融机构驻华代表处等机构。

3.金融机构

金融机构是银行业金融机构和非银行业金融机构的上位概念，范围最广。根据《金融违法行为处罚办法》第2条第2款的规定，金融机构，是指在中华人民共和国境内依法设立和经营金融业务的机构，包括银行、信用合作社、财务公司、信托投资公司、金融租赁公司等。包括了所有由金融监管部门批准设立并负责监管的金融机构。例如，银保监会批准设立并负责监管的有银行业金融机构、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、保险公司及货币经纪公司。由证监会负责批准设立并监管的有证券公司、基金公司等。

（二）从事贷款业务的金融机构

根据《银行业监督管理法》第2条第1款的规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第3款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”据此，由国家金融监管部门专门批准设立并监督管理的金融机构及其分支机构，如依法从事贷款业务则具有官方性、特许性特征，不属于本规定中的民间借贷主体。

为进一步明确本规定的适用范围，本规定起草时的征求意见稿第2条第2款曾将本规定规范对象表述为“经政府金融主管部门批准设立的融资担保公司、融资租赁公司、典当行、小贷公司、投资咨询公司、农村资金互助合作社等非银行金融机构法人及其分支机构，通过担保、租赁、典当、小额贷款等形式进行贷款业务，引发的纠纷适用本规定。经政府金融主管部门批准设立的从事贷款业务的银行及其分支机构发放贷款引发的纠纷，不适用本规定”。后通过分析论证，根据社会各界特别是中国人民银行的建议，结合审判实践，本条第2款最终规定为：“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构及其分支机构，因发放贷款等相关金融业务引发的纠纷，不适用本规定。”通过该条款将国家银行业金融机构及其分支机构所从事的金融业务活动排除在司法解释的适用范围之外。可见，本条不仅从称谓的形式上明晰了民间借贷行为与国家金融监管机构的金融业务间存在的民间性和非正规金融的本质区别，更从借贷行为主体的适用范围上与金融机构进行了划分。将非银行业金融机构之外的法人、非法人组织、自然人以及他们相互之间因借贷引发的纠纷均纳入了司法解释的规范范畴，排除了国家金融监管部门设立的金融机构。这也是首次采取专门的司法解释方式对民间借贷这一历史悠久的行为给予明确界定和规范，开启了民间借贷的新篇章。

【审判实践中应注意的问题】

近年来，随着市场主体资金需求的增长，民间借贷利率持续走高，也因此引来了各类市场主体参与借贷活动。其中，不少市场主体本身属于金融机构，所实施的借贷行为是否属于本规定所规范调整的民间借贷范围，实务中争议较大。对此，试列举分析如下：

一、银行业金融机构依法从事贷款业务引发的纠纷，不属于民间借贷纠纷

一般而言，营业范围意义上的贷款业务是高度管制的行业，是金融监管部门的行政许可事项，即只有那些获得金融许可证牌照的特定机构方可开展。如果没有放贷资质而从事贷款业务，就会被认定为涉嫌从事“非法金融业务活动”，导致合同无效，甚至可能承担非法经营等刑事责任。相应地，由此引发的纠纷在《民事案件案由规定》中被定义为与民间借贷纠纷并列的金融借款合同纠纷。也即本条第2款规定的民间借贷纠纷的例外情形。其与民间借贷纠纷最大区别在于，出借人的营业范围包括金融监管部门特许其从事的贷款业务，故出借人可以经常从事贷款业务，甚至以之为主营业务。前已述及，银行业金融机构中依法有权发放贷款的主要有商业银行、农村合作银行、农村信用合作社以及政策性银行和国家开发银行等。虽然上述主体发放贷款的范围、对象有区别，但都是由金融监管部门批准设立，并取得了从事贷款业务的法定许可。故其都属于本条所定义的民间借贷的例外情形。

二、非银行业金融机构从事借贷活动引发的纠纷应区分对待

正如前述，非银行业金融机构，顾名思义，就是银行业之外的金融机构。过去有一个简单判断标准，即不是由原银监会监管的金融机构。但是这种分类方式并不精准，因为除了从事保险业、证券业的金融机构分别由保监会、证监会监管之外，原银监会事实上也监管部分非银行金融机构。例如，金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司等。自2018年银监会、保监会合并成立银保监会后，则不能再以其监管机构不同简单划分，而应从其是否从事吸收公众存款业务并辅以所从事业务领域来区分银行业金融机构与非银行金融机构。

1.从事证券或保险及其衍生业务的金融机构，如证券公司、保险公司、期货公司、公募基金、私募基金等，由于金融行业实行分业经营、区别监管，故这些机构因不从事银行业务，一般都没有得到从事贷款业务的许可，比如证券公司、基金公司、期货公司等都没有发放贷款的资质。因此，虽然这些机构满足本条第2款中“经金融监管部门批准设立”的要求，但依法没有从事贷款业务的资格，故不能满足本条第2款例外情形的规定。但是也有一些特殊情形，比如证券公司的融资融券，保险公司的保单质押贷款等本质上也具备贷款业务的特征，但是目前并没有法律予以明确。由上，从本条第1款和第2款体系解释角度，除了特殊情形之外，上述金融机构如参与借贷活动，目前也应归入本规定定义的民间借贷范畴，由本规定进行调整。

2.由银保监会监管的其他非银行金融机构。例如，信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司，这些非银行金融机构虽然属于银保监机构设立并监管，但也因不从事吸收公众存款业务，故被纳入非银行金融机构范围。其是否适用本规定，则取决于是否满足本条第2款中“从事贷款业务”。也即其经批准的经营范围是否包括发放贷款。如果是，则发放贷款属于其经审批的金融业务范围，不适用本规定。

3.地方金融监管部门监管的金融机构。如小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，这些金融组织都属于广义上金融监管部门批准设立的地方金融机构。从现实情况看，在这些机构中，小额贷款公司和典当行主要从事的就是贷款业务，而融资担保公司、商业保理公司、融资租赁公司、地方资产管理公司、区域性股权市场在经营过程中也可能涉及提供融资服务。关于这些地方金融机构从事放贷业务是否属于本规定调整对象的问题，在2015年本规定起草过程中，就有争议。当时的主流观点认为，当时这些机构都是地方政府或行业主管部门审批设立，并非中央金融监管部门监管对象，并不执行统一的利率、准备金率、放贷规模等方面的监管政策，日常业务监管并不规范，甚至有监管滞后、缺位现象。故其具备民间借贷特征，发生纠纷时，应适用本规定处理。但2015年《民间借贷规定》制定施行后，相关争议并未尘埃落定。

近年来，最高人民法院不断收到关于应明确上述七类地方金融机构不适用本规定，以免对消费金融业务带来冲击，减少普惠金融供给的建议和意见，而且各地法院也普遍反映本条第2款中金融机构的范围及认定标准应当明确。为此，我们在本次修正过程中，专程前往广东省、浙江省等地方法院就此问题进行专题调研，并征求了相关金融监管部门的意见。金融监管部门反馈意见认为，《中共中央、国务院关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》（中发〔2017〕23号）已经明确，上述七类地方金融组织，由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管。而《国务院办公厅关于全面推进金融业综合统计工作的意见》（国办发〔2018〕18号）也已将上述七类地方金融组织纳入金融业综合统计范围。据了解，目前中国人民银行正在起草的《地方金融监督管理条例》拟明确上述七类地方金融组织需经地方金融监管部门批准设立，接受地方金融部门监管。与此同时，司法部正在起草的《非存款类放贷组织条例》重点对小额贷款公司和典当行等非存款类放贷组织的业务作出规范。在此背景下，建议明确规定上述七类地方金融组织，不适用本规定。

几经斟酌，2020年11月9日，最高人民法院审判委员会第1815次会议通过了《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》，针对广东省高级人民法院的请示，批复如下：“一、关于适用范围问题。经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释。二、其它两问题已在修订后的司法解释中予以明确，请遵照执行。三、本批复自2021年1月1日起施行。”也即自2021年1月1日起，上述七类由地方金融机关部门监管的金融机构从事放贷业务引发的纠纷，不适用本规定调整。