第三百四十条

第三百四十条

土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

【条文主旨】

本条是关于土地经营权含义的规定。

【条文理解】

土地经营权为“三权分置”之下所新设的一种权利类型，其与所有权、承包权并列为土地上的三种权利。就其来源而言，土地经营权并非法律术语，其初现于政策文件中。土地经营权之概念最早出现于2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《三权分置意见》中。该意见将土地经营权界定为“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。在学理上，“三权分置”的法律表达，学界并未达成共识。特别是对“土地经营权”之制度设计，亦存在较大的分歧。在法律层面上，随着2018年《农村土地承包法》的修订，土地经营权得到了法律明确的规定。该法第37条规定：“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地、自主开展农业生产经营并取得收益。”从全国人大农业与农村委员会所作的说明中也可看出，涉及土地经营权的“三权分置”“土地经营权流转和融资担保”“土地经营权入股”是这次法律修改的重点内容之一。“一是明确农村集体经济组织成员承包土地后，享有承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。二是明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。三是明确土地经营权人的权利，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。四是明确土地经营权流转的内涵，包括明确土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求。”本条规定吸收了新修订的《农村土地承包法》的相关内容。

一、土地经营权性质论争

土地经营权的性质认定，学术界则存在较大争议。归纳梳理一下，大致存在以下几种观点：

1.物权说。该说主要理由如下：（1）土地经营权物权化有利于满足中央文件所提出的“可转让”“可抵押”的权利要求，满足转让中的交易安全的需要，满足设置抵押的需要，权利的保护会更加强化。（2）基于尽可能地优化权利人的法律地位、使土地经营权成为更为有效的融资手段等方面，将土地经营权设计为用益物权确有必要。（3）土地经营权是土地承包经营权人设定的、对其享有用益物权之农地占有、使用及收益的权利，其本质为权利人对土地承包经营权人享有权利之土地的用益。将土地经营权塑造成一种物权性质的财产权，实现经营权的法定化。土地经营权不承载社会保障功能，而是通过市场机制在土地承包经营权这一用益物权之上设定的纯粹财产权。

2.债权说。该说主要理由如下：（1）在土地经营权一体化地反映多样化的利用关系的背景之下，不宜将土地经营权定性为物权。土地经营权在性质上属于债权，但经登记的土地经营权具有对抗善意第三人的效力。（2）经营权人与承包权人是一种债权法律关系，更多地受《合同法》约束，经营权的本权是基于土地流转合同意定原因而产生的，因而其本权是债权，为意定本权，而不是物权。（3）土地经营权确定为租赁债权符合法律规定。囿于物权法定原则以及物权既有理论的限制，土地经营权并非法定的物权类型，不具备法定物权效力。但土地承包经营权人可以通过租赁方式流转土地承包经营权。实践中，我国大部分农村地区的土地承包经营权的流转均采取租赁方式，以租赁方式流转的土地承包经营权即可认定为土地经营权。将土地经营权界定为租赁债权，既符合我国农地权利流转的实际，又符合我国现行法律规定。

3.总括权利说。该说主要理由为：（1）土地经营权并非具体化的单一权利，而是包括土地承包经营权在内的各种农地使用权的总称。（2）土地经营权只是权能，既可以来自土地所有权，也可以来自土地承包经营权等用益物权，还可以来自租赁权，因此，土地经营权不是独立的民事权利，不是法律语言，也无法通过立法成为法律概念。

4.物权化债权说。该说主要理由为在“三权分置”法律构架中，“土地经营权”作为土地经营者依法取得的实际经营他人承包集体土地的权利，并非与土地所有权、土地承包权一样具有物权属性，而是对他人承包土地的债权型利用权。因此，民法意义上的“三权分置”实质是一种“物权—物权—债权”的土地权利构造。

尽管学界对土地经营权的性质未能达成一致，但在现行法律框架下，土地经营权内容已被归入《民法典》物权编中的用益物权分编之中。显而易见，土地经营权具有物权属性，该规定似与学界主流观点一致。作为基于土地承包权而派生出来的一种权利——土地经营权，与土地所有权、土地承包权并列为我国土地之“三权分置”制度设计，已为修订的《农村土地承包法》所明确。比如，《农村土地承包法》第2章第5节的内容为土地经营权。通过对该项权利的物权化制度规定，将“三权分置”进行“物权—物权—物权”的土地权利构造，落实了中央的政策要求，有利于权利的同等保护，有利于稳定土地利用关系，保障权利主体的合法权益，进而推进农业、农村的现代化。同时，也为土地经营权相关问题的解决，提供了法律依据。

二、土地经营权的权能

根据法律规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。由此，基于土地经营权的用益物权属性，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用和收取相应利益的权利。为此，土地经营权的权能大概表现为以下几个方面：

1.土地占有权。所谓占有，指占有人对不动产或者动产的实际控制。占有是法律保护的事实状态，这种事实状态就是一种对物的实际控制。占有是对物具有事实上的管领力，也即对物具有实际的控制和支配能力。而空间、时间和法律上的结合则是判断事实上管领力的标准。空间上的结合表明特定物在特定人的管控下，时间上的结合要求这种管控具有一定的连续性，法律上的结合强调控制的效力而非直接控制。由此，土地占有权，则为土地经营权人对土地的实际控制的权利。土地经营权人的占有权从依据来看，则是基于合同关系，亦即土地经营权人与土地承包人就流转土地经营权所订立的合同。占用土地是土地经营权人进行农业生产经营的前提和基础，也是用益物权权能的直接体现。占有权是土地经营权最为基础的权利内容。

从权能特点来看，土地占有权一般具有如下特点：一是独占性。土地经营权人取得土地经营权后，则具有对土地享有独占性的权利，其他权利主体不得非法侵犯、剥夺。特别是在“三权分置”下，土地所有权属村民集体所有，承包权属于承包户享有，而经营权则属于土地经营权人享有。土地经营权人为实现其土地经营权益，则对土地享有独占性权利，否则，土地经营权三权分置的制度设计无法得到实际落实。二是直接占有。土地经营权人获得土地经营权后，需对土地享有直接占有，唯有此，才能自主地、不受干涉地进行农业生产经营。直接占有的特征，保证了土地经营权人的权利不致落空。土地经营权人直接支配土地的特征，则将土地的间接支配排除在该权能之外。对于实践中确权确股不确地的土地承包经营权，即使进行了确权登记，基于承包人不直接占有承包地，故其享有的权利应为“三权分置”中的土地承包权而非土地经营权。

2.土地使用权。土地使用权，是指土地经营权人依法享有的对其直接占有的土地进行生产经营的权利，该项权利是土地经营权主体对土地进行支配的直接表现。从目的而言，土地经营权人通过土地经营权流转合同取得土地经营权是为了在土地上从事农业生产经营活动。而从事农业生产经营活动则表现为对土地的使用、利用。比如，进行农作物耕种等。土地使用权的享有，保障土地经营权人能够自主地进行经营，根据自己的意愿，开展各种农业生产经营活动。该项权利受到法律的保护，依法不得受到侵犯。比如，《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”

需注意的问题是，土地经营权人在享有土地使用权进行农业生产经营的同时，其使用土地的权利亦受到目的性用途的限制，不得从事非农目的。比如，根据《农村土地承包法》第11条的规定，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。根据《农村土地承包法》第38条第2项的规定，土地经营权的流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。由此，土地经营权人在依法自主进行生产经营的同时，其活动依法应受到相应的限制。

3.土地收益权。土地收益权，是指土地经营权人基于其土地经营权的享有而依法获得相应利益的权利。土地经营权人的收益权，主要表现为以下两个方面：（1）农业生产经营的直接收益。比如，土地经营权人通过对土地的生产经营，将收获的农产品进行出售而带来的收益。（2）补偿费和相关农业政策补贴。比如，《农村土地承包法》第43条规定：“经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。”又比如，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第22条第2款规定：“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”此外，国家针对农业发展出台了相应的扶持政策，进行农业专项补贴。对此，土地经营权人依法享有农业政策补贴的收益，比如，农作物良种补贴，种粮农民直接补贴以及农资综合补贴等。

4.土地处分权。土地处分权，是指土地经营权人对其经营土地享有依法处分的权利。土地经营权作为他物权，依法应享有处分土地经营权自身的权利，比如流转土地经营权或为其设定权利负担。但需注意的问题是，在法律对土地经营权人的处分权能进行限制的情况下，土地经营权人的此项权能并不充分。从域外的情况考察，对继受土地经营权，为避免土地投机，大陆法系国家在法律中大多限制、禁止继受经营者对其受让权利或权能的再次流转。从我国有关政策看，亦有相关的规定。比如，2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《三权分置意见》中明确：经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。由此可见，相较于土地所有权，土地经营权的处分权能较为单一。

【审判实践中应注意的问题】

实践中，对侵犯农村土地经营权的事项是否属于人民法院受案范围的问题，存在不同的认识。特别是土地经营权人的合法权益受到侵害时，如何保护其合法权益，对当事人而言，较为关键。我们认为，应基于不同的争议，通过提起不同的诉讼加以解决。如果是发生在农村集体经营组织的发包方与作为承包方的农户或者其他经营人之间的纠纷，基于农村土地承包经营一般采取承包合同的方式约定双方的权利义务，该纠纷性质应为民事纠纷，可以申请仲裁或者提起民事诉讼。相反，如果乡镇政府或者县级以上地方农村部门等干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转的，根据《行政诉讼法》第22条第7项有关“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的”的规定，可以提起行政诉讼。同时，根据《农村土地承包纠纷司法解释》第1条的规定，因承包经营权侵权纠纷以及承包经营权流转纠纷等，向人民法院起诉的，人民法院应依法受理。