第三百三十六条

第三百三十六条

承包期内发包人不得调整承包地。

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包的法律规定办理。

【条文主旨】

本条是关于承包期内调整承包地的规定。

【条文理解】

一、承包期内发包人不得调整承包地

土地是农民的基本生产资料，是农民最主要的生活保障，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，是保持农村土地承包关系长期稳定的关键。长期以来，通过行政手段频繁变动和调整承包地，是影响农村土地承包关系稳定的最突出问题，也是承包人的土地承包经营权受到侵害的主要原因，由此使得农民对土地缺乏预期，生产积极性不高，不愿意对土地进行长期投入。为保持农村土地承包关系的稳定，中共中央和立法机关先后颁布政策文件、制定法律法规从制度上保障该政策目标的落实。1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，在确定农民享有长期不变的土地承包经营权的同时，国家也提出固化土地承包经营权的建议，即“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。……少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营”。1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》指出：“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’‘增人不增地、减人不减地’有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。”“未实行‘增人不增地、减人不减地’的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。”1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》进一步说明，“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。”1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》都明确提出长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定完善土地承包关系。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。党的十九大报告再次强调：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”由此可见，农村土地承包经营制度的演变过程体现着一个基本的逻辑脉络，即维护稳定的土地承包关系。历经从个别时期提倡的“大稳定、小调整”到“增人不增地、减人不减地”，再到“长久不变”，体现了国家的基本政策导向。2018年修改的《农村土地承包法》第28条第1款明确规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。”《民法典》本条规定再次重申了发包人不得调整承包地的规定，给农民吃了定心丸。

二、因特殊情形需要调整承包地的条件和程序

根据法律规定，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30～50年。在如此长的承包期内，如果情况发生特殊变化，完全不允许调整承包地也不尽合理。如出现个别户因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，不允许对承包地进行必要的调整，将使一部分农民失去土地，失去最基本的生活来源，有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的调整。《农村土地承包法》第28条第2款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《土地管理法》第14条第2款也作了类似的规定。上述法律规定允许依法进行个别调整，但这主要是为了解决个别农户因自然灾害等特殊情况失去土地、生活缺乏保障的问题，并不是鼓励调整。一般认为，部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的或者人地矛盾特别突出的，也属于可以对个别农户之间承包地适当调整的“特殊情形”。

承包期内因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当严格遵守的条件是：（1）只有遇到因自然灾害承包地严重毁损的等特殊情形，才能个别调整承包地。在承包人发生了因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整土地时，并不必然发生对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整，如果集体经济组织依法预留了机动地，或者有通过依法开垦等方式增加的土地，或者有承包人依法、自愿交回的土地，应当先用这些土地解决无地农民的承包地问题，只有在没有上述土地的情况下，才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。（2）特殊情况下的调整只允许在个别农户之间进行，不得扩大范围进行调整，更不能在全村范围内打乱原承包地重新分配、承包。（3）允许个别调整的承包地只限在耕地和草地，不包括林地。因为林地林业生产经营周期长，收益慢，风险大，林地一般作为农民增收的手段，不像耕地那样，属于农民基本的生活保障。（4）个别调整必须按照法律规定的程序进行。即，首先必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，其次必须报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准；（5）承包合同约定承包地不得调整的依其约定。这样规定既符合承包人的意愿，也有利于维护承包关系的长期稳定。当然，如果发包人和承包人尤其是承包人自愿协商变更的，可以按照变更后的承包合同办理。

另外，《农村土地承包法》第29条还规定属于下列三种情况的土地应当用于调整给新增人口：（1）集体经济组织依法预留的机动地。预留的机动地由集体经济组织掌握，或由集体暂时统一经营，或短期承包给某些农户。预留机动地曾是土地承包中的灵活做法，一旦发生人地矛盾，可以用机动地来解决，不必进行土地调整，既解决了无地农民的土地问题，也有利于保持土地承包关系的稳定。（2）通过依法开垦等方式增加的土地。《土地管理法》第39条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”《水土保持法》第20条规定：“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。”按照以上规定通过开垦等方式增加的土地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口，以解决人地矛盾的问题。（3）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。承包方依法、自愿交回的土地，主要指承包方依照《农村土地承包法》第27条第3款和第30条的规定交回的土地。

【审判实践中应注意的问题】

《农村土地承包纠纷司法解释》第6条规定，因发包方违法调整承包地产生的纠纷，按照不同情况，应分别作出如下处理：（1）发包方未将承包地另行发包给他人，承包人请求返还承包地的，应予支持；（2）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方与第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。

实践中，存在以下几个问题：第一，经承包方请求，确认发包方和第三人签订的承包合同无效的实体处理。（1）合同被确认无效后，承包地原则上应当返还给承包方。返还承包地的履行期限应为地上农作物收获期届满后至下一耕种期开始前。承包地确实无法在上述期间返还的，在明确承包方享有土地承包经营权的前提下，应视具体情况给予承包方适当补偿。（2）合同被确认无效后，对已经履行完毕的部分，第三人要求发包方返还其已经支付的有关费用的，人民法院不予支持。（3）合同被确认无效后，承包方要求赔偿其收益损失的，人民法院不予支持。因发包方的过错，给承包方造成其他特定损失的，承包方主张赔偿的，人民法院应予支持。第三人对该损失的发生具有过错的，应承担相应的赔偿责任。（4）合同被确认无效后，第三人要求受益方补偿其在土地上的合理投入的，人民法院应予支持。第三人未以反诉方式主张的，人民法院应当释明。对补偿数额的确定，当事人难以举证的，可以参照当地同类情况合理认定。

第二，承包方未请求确认发包方和第三方签订的合同无效，而仅是要求获得承包收益的处理。人民法院应在确认承包方对争议所涉土地享有承包经营权的基础上，认定承包方与第三方之间成立土地流转关系，承包方要求第三人直接向其支付合同约定收益的，人民法院应予支持。如果发包方与第三人签订的是无偿合同，人民法院可以依照《农村土地承包纠纷司法解释》第16条的规定按照公平原则处理。

第三，在发包方和第三人因合同履行发生纠纷的案件审理中，当事人未对合同效力提出异议的，人民法院不主动审查是否涉及抛荒地问题对合同效力的影响。如果承包方请求以有独立请求权的第三人身份参加诉讼并要求确认合同无效的，人民法院应予支持。