第二百五十五条

第二百五十五条

国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。

【条文主旨】

本条是关于国家机关对其直接支配的国有财产行使权利的规定。

【条文理解】

《物权法》第53条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”本条保留了这一规定。

明确国家机关对其直接支配的财产享有的权利，哪些权利必须依照法律和国务院的有关规定行使，这对保护国家机关的财产乃至于保护国有财产具有重要意义。依法切实加大对国有财产的保护力度，防止国有财产流失，是巩固发展社会主义公有制经济的重要内容。正如马克思主义经典作家所论述的那样：“一定所有制关系所特有的法的观念是从这种关系中产生出来的。”依据我国《宪法》第6条、第7条的规定，我国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。我国在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。国家所有权的确立和行使与我国的经济基础、经济制度密切相连，这必然要在确认和保护所有制关系的民事基本法中予以体现。虽然国家所有权的行使常常借助国家机关行使行政权的形式实现，但《民法典》对国家财产所有权的保护仍然是突出其作为民事权利的特点，即所有权人的占有、使用、收益、处分的权利。之所以采取突出其作为民事权利特点的方式来对国家财产所有权进行保护的另一个重要原因是，我国《宪法》第15条第1款明确规定：“国家实行社会主义市场经济。”作为公法人参加市场经济活动，也必须与其他的市场主体地位平等、权利平等，否则就会违背市场经济的基本规律，损害社会主义基本经济制度。

从国有财产管理的意义上讲，国有财产一般应该分为三个部分，即经营性财产、非经营性财产和资源性资产。由国家机关直接支配的这部分国有财产，主要是用于维持国家机器的正常运转而并非用于经营，属于非经营性资产。这类非经营性资产严格来讲只能称为财产。非经营性国有资产的特定用途和非增值性，决定了其主要由国家通过财政划拨和行政划拨的方式进行配置，由国家机关来占有和使用。本条规定国家机关享有其直接支配的国有财产的所有权，一方面在于体现其作为所有权的重要类型，也具有所有权的四项基本权能；另一方面，也在于明确国家作为所有权主体，与其他所有权主体或者说经济主体进行相应的市场行为时，要遵循市场经济规律，维护交易安全，促进经济发展，并体现平等保护的原则，避免他人遭受不应有的损失。

需要注意的是，处分权能要以相关法律和国务院有关规定作为依据。这里的“国家机关”包括立法机关、行政机关和司法机关，既指中央国家机关，也包括地方各级国家机关。国家机关直接支配这一部分动产和不动产的权利来源于国家的授权，国家才是这些财产的所有权人。现代各国都会将一部分国家财产以财政划拨或者行政拨款的方式交由国家机关占有和使用，以维持国家机器的正常运转。因为客观上，国家机器的运转需要相当的财产作为保障。所以，作为所有权人的国家并不要求国家机关在占有、使用这部分国家财产的过程中使其增值，甚至不要求其自行保值，而仅仅将国家机关对这部分财产的占有、使用视为一个非生产性的消费过程。这是由国家机关的职能和这类国家财产的本质属性决定的。因此，依据授权占有、使用财产的国家机关的法律地位和财产所有权人——国家的法律地位是有区别的。国家机关虽然对其直接支配的动产、不动产享有占有、使用的权利，但其对这部分财产的处分权却明显受到限制，其处分行为必须有法律和国务院的有关规定作为依据。国有财产的行使及其监管又具有特殊性，因而单纯依靠物权编的规定是不够的，还需要制定国有财产管理法，区分经营性财产和非经营性财产，建立不同的管理制度。依据本条规定，国家机关应当依法对其直接支配的财产行使占有、使用和处分的权利。国家机关对其占用的财产的处分必须依照法律规定的限制和程序进行，不得擅自处置国有财产。

【审判实践中应注意的问题】

关于本条的适用，有必要注意公有物和公用物的法律属性问题。公有物和公用物属于国家所有，不得转让，不得作为取得时效的客体。已不再作为公有物或公用物的，不在此限。公有物，是指为公众服务的目的而由政府机构使用的物。公用物，是指为一般公众使用的物。本条是关于公有物和公用物的法律规则的规定。公有物和公用物，性质上属于禁止流通物或不融通物，不得流通，私人也不能通过时效取得它们的所有权。广义的公有物除了包括政府机关的建筑物、军事设施、餐厅等，还包括政府所有的其他可交易财产，如有价证券等。前者即行政机关行使行政权力所需要的物，属行政财产。后者是行政机关用于收益的物，属于收益财产，性质上与一般的私人财产相同，可以转让、可以被私人取得或因时效而消灭。狭义的公有物仅指行政财产，不包括收益财产，是采狭义的公有物概念。而公用物，是指为一般公众所使用的物，如公共道路、河流、图书馆、公园等。因为二者都与公共利益有关，为了保护公共利益的完整，很多国家的立法均规定其为不融通物。按照通说，法律上所谓不融通物包括三类，即公有物、公用物和禁止物。也就是说，公有物和公用物不得成为法律行为的客体，不能成为交易的对象。