第九十七条

第九十七条

有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

【条文主旨】

本条是关于机关法人的规定。

【条文理解】

机关法人是《民法通则》所规定的一类法人类型，该法第50条第1 款规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”《民法典》延续了《民法通则》的立法精神，承认国家机关的法人资格，另一方面又对机关法人赋予了新的内涵：一是将机关法人作为特别法人的一种类型予以规定；二是对机关法人的内涵做了新的调整，将“承担行政职能的法定机构”纳入了机关法人的范围；三是对机关法人从事民事活动的范围作出限制。准确理解机关法人的内涵，应注意把握以下几个方面：

一、有独立经费的机关

机关法人是我国特有的一种法人类型。《民法通则》第50条第1款将机关法人限定为有独立经费的机关。这里的机关，指的是国家机关，是指国家为实现其政治统治职能和管理职能而设立的国家机构的总称，包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，它们主要的活动经费都是由中央和地方各级财政负担。具体而言，国家机关主要包括：（1）县级以上各级中国共产党委员会及其所属各工作部门；（2）县级以上各级人民代表大会机关；（3）县级以上各级人民政府及其所属各工作部门；（4）县级以上各级政治协商会议机关；（5）县级以上各级人民法院、检察院机关；（6）县级以上各民主党派机关；（7）乡、镇中国共产党委员会和人民政府，以及街道办事处。

对于何谓“有独立的经费”，理论和实践中的认识不完全一致。

一种观点认为，有独立的经费就是有独立的财产。例如，袁学伦、张风雪、谢娟、张红星、惠新峰等与内乡县经济贸易委员会人身损害赔偿纠纷一案的民事判决，法院以内乡县经济贸易委员会有独立的财产和经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任为由，认定其具备机关法人的资格。

另一种观点认为，有独立的经费不仅是指有财政拨付的资金，而且机关还能够按照自己的意志对资金加以使用。如最高人民法院在江阴化工塑料厂与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆维吾尔自治区水利厅等购销合同纠纷案中认为，新疆维吾尔自治区改水防病物资供应处尽管有由政府拨款的采购资金，但由于该供应处对该资金的使用没有决策的权利，因而其不具有法人资格。

还有一种观点认为，有独立的经费是指机关在财政部门具有独立的预算经费。如广东省烟草公司潮安县公司庵埠经营部与汕头市人民政府等购销合同纠纷案中，最高人民法院认为，汕头市打私办在财政局具有单独的预算经费，因而其具有独立经费，为机关法人。由于机关是否具有法人资格直接决定了该机关是否成为民事法律关系中的权利义务主体，并影响到该机关所从事的具体民事行为的效力，因而明确机关的法人主体资格是相对人与机关从事交易和主张权利的前提。

我们认为，“有独立经费”应解释为有独立的单位预算经费，主要理由有两点：

其一，国家机关的经费主要来自预算拨款。对此，《预算法》第47条第2 款明确规定：“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”需要说明的是，2001年以前，不少国家机关的经费除了预算拨款以外，还有一定数额的收费和罚款资金可供支配，但2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》之后，要求各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得坐收、坐支。随着近几年改革的深入推进，国家机关的经费支出已经基本上都纳入预算管理或财政专户管理。

其二，单位预算经费是预算经费中最低层次的独立经费。目前，我国国家预算体系框架由四个层次组成：第一层次是国家预算，由中央和地方各级预算组成。第二层次是一级预算，由一级政府的各部门预算组成。第三层次是部门预算，由单位预算组成。比如财政部的部门预算，由该部机关预算及所属事业单位的预算构成。第四层次也就是最低一层为单位预算。比如财政部机关的预算、财政部国库支付中心的预算等。由于单位预算是整个预算体系最基本的独立构成部分，因此称得上“独立经费”的经费，最低限度也应当属于单位预算层次的经费。

二、承担行政职能的法定机构

与《民法通则》第50条第1款的规定相比，《民法总则》第97条对机关法人的内涵赋予了新的内容，将“承担行政职能的法定机构”也纳入机关法人的范围。此次《民法典》编纂时，沿用了这一规定。

承担行政职能的法定机构，是指不属于行政机关序列，但又行使行政机关职能的社会组织，包括银保监会、证监会、社保机构等组织，它们与其他政府组织没有隶属关系，本身不是行政机构，但又行使一定的行政管理职能。行政职能也叫政府职能，是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。将承担行政职能的法定机构纳入机关法人，意味着承担行政职能的法定机构能够从事民事活动，成为民事活动中的平等民事主体，享有民事权利，承担民事义务，相对人可以与承担行政职能的法定机构从事交易，向其主张权利。

三、机关法人的民事权利能力和民事行为能力受到限制

机关享有法人资格，其法律意义在于作为民法上的主体参与民事活动，其法人地位的确定应遵循法人制度的基本要求。但同时，由于机关法人在社会生活中的特殊地位和所具有的政治统治载体功能，其根本宗旨和目的也并非从事民事活动、参与市场经济活动，因此，机关法人的民事权利能力和民事行为能力受到一定的特殊限制，本条将其限制在“为履行职能所需要的民事活动”。

机关法人的民事权利能力是法人作为民事主体而存在一种资格，有了这种资格，法人就可以以自己的名义享有民事权利和承担民事义务。机关法人民事权利能力的限制体现在两个方面：

1.机关法人不具有作为商事主体的权利能力，原则上不能在生产经营领域进行投资。对此，1998年7月，中共中央、国务院决定，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，所办企业于1998年年底前与军队、武警部队和政法机关脱钩。同年11月又决定，中央党政机关必须在1998年年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》也明确规定，“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。”

2.机关法人原则上不具有作为保证人的权利能力。对此，《担保法》第二章第8条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

机关法人的民事行为能力是指机关法人作为民事权利主体，以自己的行为取得民事权利并承担民事义务的资格，其实质是机关法人通过自己的行为去独立实施民事行为，进而去享受权利并承担义务的资格。权利能力是行为能力的基础，权利能力所受到的限制必然要在行为能力上有所体现，这是由权利能力和行为能力的性质所决定的。因为权利能力决定了是否具有主体资格，行为能力则决定主体是否可以亲自作为，在不具备主体资格的情况下自然谈不上是否可以亲自作为的问题。机关法人的行为能力主要受到其指向的国家机关的机构级别、职责任务的制约。比如，由于中央银行的首要职责任务是保持币值稳定，避免通货膨胀，因此《人民银行法》第29条中明确规定：“中国人民银行不得对政府财政透支。”又如，为避免基层政府和部门对国有财产的任意处置导致财产流失，《民法典》物权编中的第246条、第255条分别规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”。据此，大多数机关法人都不具备对其直接支配的不动产和动产进行收益和自主进行处分的行为能力。

四、机关法人在我国属于特别法人

在传统民法上，西方国家民法多采用社团法人与财团法人的基本分类；而在法学理论上，大陆法系国家一般将法人分为两类，一类是私法人，另一类是公法人。公法人主要是政府法人和特殊法人，特殊法人是指根据特定法律规定成立的由政府出资或者管理的公益性机构或者监管机构等。政府法人并不是特殊法人，而是与特殊法人并立的一种公法人类型。与之不同的是，《民法通则》按照是否构成企业为标准，将法人区分为企业法人与非企业法人，机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于非企业法人。对于机关法人的分类存在较大的认识分歧：第一种观点认为，机关法人既不能归入营利法人，也不能归入非营利法人，应归为其他法人；第二种观点认为，机关法人实质就是政府法人，政府法人不是特别法人，是公法人，这在各个国家都是非常明确的，如果按照公法人、私法人和特别法人分类，可能太复杂，为了简化，可以将机关法人归入其他法人；第三种观点认为，机关法人实际是非营利的法人，建议将机关法人放在非营利法人中予以规定。

《民法总则》改变了以往我国传统的法人分类方法，以营利性作为法人分类的基本标准，将法人区分为营利法人与非营利法人；除此之外，创设性地将机关法人、农村集体经济组织和城镇、农村的合作经济组织以及基层群众性自治组织作为特别法人予以规定。特别法人是与普通法人相对应的法人分类，是根据《民法总则》的规定取得的法人资格，而不是依据其他特别法设立的法人。机关法人的本质是政府法人，相当于大陆法系的一种公法人，其设立和终结程序有别于普通法人，其民事权利能力、民事行为能力受履行职能所需的限制，故不能简单地将机关法人归入营利法人，也不能归入非营利法人，《民法总则》创新性地将其规定在特别法人中，这一分类体现了立法应有的理性，直接反映了我国现实的国情，表现出强烈的中国特色。此次《民法典》编纂，保留了这一规定。

五、国家机关的法人化进程

对于国家机关是否具有法律上的独立人格，国内外主流公私法理论基本认可国家主体性的二元结构理论，即国家具有法律上的独立人格，而机关则无法律上的独立人格。大陆法系传统也是认可国家的法人地位而否定国家机关的法人资格，并在立法上形成了公共机构非法人化的事实。但是，我国受苏联国家特殊民事主体理论和国家机关法人理论的影响，从20世纪50年代开始，就在立法和理论上认可了国家机关的法人地位并延续至今。

1955年制定的《民法总则》草稿第19条规定：“国家机关、群众团体、社会组织、合作社、企业、学校、医院等能以自己的名义取得民事权利和负担民事义务，并在法院起诉、应诉的公私组织都是法人。”第二次草稿中也有相似规定。1986年《民法通则》以立法形式明确赋予国家机关以独立的法人人格，机关法人作为法人的一种类型，成为与企业法人、事业单位法人、社会团体法人并列的法人类型。《民法总则》不仅延续了这种立法精神，更进一步明确了机关法人可以从事为履行职能所需要的民事活动。此次《民法典》编纂，沿用了这一规定。

参考国外立法例，相关国家及地区的民法也不乏认可国家机关法人资格的先例。1922年《苏俄民法典》第13条规定：“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能够在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织，都是法人。”20世纪90年代，日本在《独立行政法人通则法》第2条设立独立行政法人制度，其主要内容是政府对于那些已无必要由行政组织直接管理，但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业，在以立法的方式将其目的、任务和业务范围作出明确规定之后，授予承担这些事务和事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。

【审判实践中应注意的问题】

机关法人从事民事活动的范围受到限制，只能从事为履行职能所需要的民事活动，不得超出职能范围从事与一般民事主体相同的民事活动。比如，党政机关不得投资办企业。对于机关法人超出职能范围所从事的民事活动，一般应认定为无效民事行为。