第四百一十八条

第四百一十八条

以集体所有土地的使用权依法抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。

【条文主旨】

本条是关于集体所有土地使用权依法抵押并且实现抵押权后，不得任意改变土地所有权性质和土地用途的限制性规定。

【条文理解】

集体所有土地使用权在满足法定条件下，可以依法抵押，是我国农村土地流转制度改革的重大创新。在“三权分置”的框架下，如何保障集体所有土地使用权抵押中抵押权的实现，对于我国集体所有土地使用权抵押制度的顺利运行具有十分重要的现实意义。集体所有土地所有权的性质和土地用途，与我国的土地基本制度、农业发展战略以及农民的基本生存权利保障等重要问题息息相关，因此我国《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规均对土地所有权的性质和用途改变作出严格规定，以保证集体所有土地的性质和使用权不被非法变更，农村集体经济组织土地集体所有权以及集体经济组织成员的土地权益不受侵犯。其中，保证土地所有权性质和土地用途，不因设定抵押权以及抵押权的实现而发生改变，是保证集体所有土地使用权性质和土地用途的重要内容。对此，《民法典》作出本条规定，以集体所有土地的使用权依法抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途，以保证集体土地使用权上抵押权的合法允许和顺利实现，同时避免通过抵押权实现的方式来变更土地性质和用途。对于本条的理解和适用，应当注意以下方面：

一、未经过法定程序，抵押权实现后不得改变土地所有权性质和土地用途

以农村集体经济组织所有的用于农业的土地为例，根据《民法典》第11章、第17章以及我国《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规的相关规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取抵押的方式，流转土地经营权。同时，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。由此可见，尽管符合条件的土地经营权可以通过设定抵押的方式进行流转，但抵押权实现后，抵押权人非经依法批准，不得将承包地用作非农建设，承包地用途必须保持农业生产经营。

二、实现抵押权时，如需要改变土地所有权性质或用途，应满足法定的程序要求

我国的土地管理法律法规对于集体土地所有权性质和用途改变需要满足的条件和程序，都作出了详细的规定。抵押权实现后，如欲改变集体土地所有权性质或用，需要满足相应的条件和程序。例如，《土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

【审判实践中应注意的问题】

根据本条规定，以集体土地使用权进行抵押，抵押权实现后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。同时应当注意的是，抵押权的实现方式，同样应当以不改变或危害土地所有权性质和用途的方式实现。此类改变土地所有权性质和用途的方式较为隐蔽，因此应当在审判实践中特别注意。

对于集体所有土地的使用权上设定的抵押权，基于保障农地用途以及农民土地承包经营权不丧失的要求，在抵押权的实现方式上有特殊要求。例如，目前我国法定的抵押权实现方式包括折价、拍卖、变卖等方式。已有学者指出，折价的方式显然不适合在土地经营权抵押权实现中适用，因为这样会使得商业银行取得土地经营权，不符合商业银行的经营目的和经营能力。此外，这种由商业银行直接取得土地经营权的实现方式，有可能将大量土地经营权集中于不具备农业经营能力的金融机构，导致农业用地事实上的“非农化”，从而导致农地用途事实上的改变，需要警惕。因此，尽管通过法定审批程序，可以保证土地所有权性质和用途不被直接改变，但在审判实践中还需要对抵押权实现的方式进行审查，特别是注意实现方式不能危害土地所有权性质和用途，造成事实上土地所有权性质或用途的改变。