第三百六十三条

第三百六十三条

宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。

【条文主旨】

本条是关于宅基地使用权取得、行使和转让法律适用的规定。

【条文理解】

宅基地使用权为宅基地使用权人所享有的权利，是我国特有的一项独立的用益物权。宅基地使用权所负有的所有权主体的特定性、使用权主体的特定性以及权能的特定性等特征，决定了宅基地使用权的取得、行使和转让等系列法律行为具有不同一般民事法律行为的特殊要求。关于宅基地使用权的取得、行使和转让，《物权法》未作具体的规定，而是采取了法条指引性规定，即明确适用土地管理法等法律和国家有关规定。其原因在于我国地区存在较大的差异性，加之宅基地使用权问题太过具体，且涉及农村政策问题，故长期以来由国家政策调整。《土地管理法》等法律虽有规定，但亦比较原则，在具体实施方面还多由国家政策、法规和地方性规章来规范和调整。在《物权法》起草、审议过程中，也曾经有过一些具体规定，但社会各界一直有不同的意见，而且分歧较大。最后立法机关研究认为：我国地少人多，应实行最严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本。从全国范围看，放开宅基地使用权转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地，这一点与城市居民是不同的。农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，也为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，《物权法》作出上述规定。

2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，此举标志着新一轮土改大幕正在开启。农村宅基地制度改革是农村土地改革面临的重大课题，是我们必须蹚过的河。2018年1月2日，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确：深化农村土地制度改革。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。由此，宅基地使用权问题，在坚持法律和现行政策的前提下，适度放活宅基地使用权的限制尤为必要，为此，需不断进行探索。本条规定吸收了《物权法》第153条有关规定内容，仅作了表述性的修改。

一、宅基地使用权的取得

根据法律规定，宅基地所有权属农民集体所有。实践中，农村村民取得宅基地的途径大概有两种：一是原始取得，比如通过土地改革分配房屋、通过申请宅基地建造住宅等；二是继受取得，从其他宅基地使用权人中通过受让取得，比如购买房屋、接受房屋赠与以及继承房屋等。基于下文中将涉及宅基地使用权的流转问题，在此，以下主要对宅基地使用权的原始取得问题而展开。

为了规范建设用地申请，1998年修订的《土地管理法》明确：除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公共事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。由此，1988年《土地管理法》第41条有关“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定失去效力，也即城镇居民不能申请取得宅基地。在此情况下，宅基地使用权的（原始）取得，仅指向农村居民依法申请审批取得。对此问题，《物权法》第153条明确，宅基地使用权的取得适用土地管理法等法律和国家有关规定。而2019年《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”由此，根据上述规定，宅基地使用权的取得应符合以下几个条件：

1.申请的主体为农村的户。从《农村土地承包法》的相关规定看，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。尽管农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的土地，但在形式上采取了以家庭为单位进行承包的方式。与农村土地承包的规定相类似，宅基地使用权的申请主体亦要求以户为单位，而非以农村村民个人的名义申请。且从限制条件看，如农村村民的户已获取了宅基地，根据“一户一宅”原则，不能再申请宅基地。此外，需注意的是，在“一户一宅”原则的基础上，为保障农村居民居住权利，法律又明确了“户有所居”的保障方式。

2.建设住宅应符合要求。宅基地的面积除了符合省、自治区、直辖市规定的标准外，农村村民建设的住宅也符合相关的规定要求。比如，建设住宅应符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划。为了保护耕地红线，要求建设住宅应尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田。再比如，在申请审批程序上，建设住宅用地需经乡（镇）人民政府审核批准。如涉及占用农用地的情形，则需依照法律规定的程序办理审批手续。

3.不得存在禁止性情形。为规制农村村民以建设住宅的名义搞房地产开发，《土地管理法》第62条明确了对农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。为此，存在前述禁止性情形的，则不符合宅基地使用权取得的条件。但村（村民组）内因两户的宅基地均未达到标准而进行宅基地调剂时，其中一户村民申请宅基地的情形，则不符合前述禁止性规定。

二、宅基地使用权的行使

从制度设计目的而言，宅基地使用权制度的主要目的在于满足农村村民的居住需要。由此，宅基地使用权的行使应符合宅基地使用权制度的立法目的，不得违背居住需要之目的而行使相关权利。比如，不得利用宅基地从事生产经营活动，不得随意改变宅基地的用途。宅基地使用权的行使，体现在各个方面，如农户可以依法在宅基地上建造住宅及附属设施，种植花草竹木等。此外，宅基地使用权人的行使还表现在土地被征收时，享有取得相应补偿的权利。同时，宅基地使用权的行使，还应符合相关的规定。比如，建造住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地等规定要求。

三、宅基地使用权的转让

宅基地使用权，关涉广大农民群众的切身利益。特别是在我国地少人多的基本国情下，宅基地使用权的转让应严格管理。从学理上而言，针对宅基地使用权的流转，存在以下三种观点：

1.自由流转说。该观点认为从农村经济发展的长远角度考虑，完全禁止宅基地使用权转让是不合理的，主张宅基地使用权应当可以自由流转。其主要理由大致为：从农民的角度、所有权的角度、房屋的角度来看，所有权均是一样的，认为将房屋区分为农村的房屋和城市的房屋没有意义，从保护农民私权的角度，只要房屋本身符合条件，就应该能对外转让。从立法论的立场出发，不允许城镇居民购买农村房屋，属于违反“原则”而确立的例外，而且仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转，无法形成有效的市场，无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。作为财产权的宅基地使用权也是基本人权，财产权是实现和保障生存权的条件，以保障生存权而限制财产权本身是个伪命题。

2.禁止流转说。该观点认为，宅基地使用权为农民基本生活保障和安身立命之本。农民一旦失去了住宅，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。在我国农村社会保障体系尚未全面建立的情况下，应当禁止宅基地使用权流转。其主要理由大致为：现有宅基地的分配制度，从本质上决定了宅基地的不可流转性。宅基地使用权具有福利性和社会保障功能，宅基地作为农民的基本生活保障，农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地，而在现行农村社会保障体系尚不完善，宅基地仍旧承载农民生活居住功能的前提下，宅基地使用权自由流转行不通。此外，农村宅基地能否交易应由公法决定，而不是私法可以规制的问题。

3.有条件转让说。该观点认为，根据我国现行法律法规和相关规定，有条件地允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用情况，也是合法的。其主要理由大致为：在农村现实生活中，很多集体经济组织无空余土地分配宅基地，而农村人口不断增长、用地压力较大以及存在许多家庭拥有多处宅基地或宅基地面积超标的现实情况，要求宅基地使用权进行内部流转。宅基地在随同房屋所有权一同转让时，需要有一定的限制条件。即转让人和受让人须为同一集体经济组织内部的成员；受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权申请分配的条件；转让行为需征得本集体经济组织的同意。

从现行法律规定看，关于宅基地使用权的转让和抵押的问题，现行法律和国家有关政策也采取了原则禁止的态度。但针对本集体经济组织内部是否允许宅基地使用权的转让问题，则值得进一步研究。在《物权法》制定过程中，基于我国当前现实情况，为解决宅基地总量不足和少数人拥有多处宅基地的问题，曾明确规定允许本集体经济组织内部转让宅基地的规定，尽管正式颁行时删去了此项规定内容，但该精神与土地管理法有关的规定精神是一致的。因此，有条件地允许宅基地使用权转让是符合我国宅基地使用权现状的，而且也不为法律所禁止。从实践的情况看，《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》中明确：在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买合同认定为无效。由此，前述规定对我们处理实务中的此类纠纷提供了指导和参考。

【审判实践中应注意的问题】

实践中，随着城镇化的加快发展，涉及大量农村地区的拆迁，并由此带来巨大的拆迁利益。由此引发涉及宅基地的房屋买卖纠纷较为多见。而对于该问题的处理亦较为棘手，特别是合同无效后的相关问题处理问题。对违法进行涉及宅基地的房屋买卖合同，依法认定无效后，根据法律规定，应依法处理无效后当事人的责任承担问题。比如，合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿的问题。实践中各地区、各法院裁判标准不尽相同，“同案不同判”“同类不同裁”等现象时有发生。我们认为，在出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，应根据诚信原则、公平公正原则，综合考虑案件实际情况，扩大信赖利益范围，合同确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。