第三百六十二条

第三百六十二条

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

【条文主旨】

本条是关于农村宅基地使用权的规定。

【条文理解】

宅基地使用权是我国法律的特有规定。从历史上看，宅基地使用权是几近与集体土地所有权相伴而生的权利。随着1950年6月30日《土地改革法》的颁布，全国范围内掀起了土地改革的浪潮，消灭了延续几千年的土地所有制，广大农民群众成为了土地的主人。其后，随着人民公社化运动在全国范围的开展，当时的法律法规、司法解释对农民宅基地问题有所涉及，比如1962年的《农村人民公社条例修正案草案》中明确：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”从人民公社化的进程可以看出，农村宅基地所有权的变更并不是通过等价交换原则建立的，而是通过无偿平调完成的，这种土地权利制度得到了1975年《宪法》的确认。在随后出台的一些规定明确指出，宅基地归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。宅基地上的附着物等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租售房屋的权利，房屋买卖后，宅基地的使用权即随之移转给新主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。该项宅基地的制度，一致延续至今，尽管期间曾存在一些改革举措，其基本属性未发生根本性的变化。近年来，围绕宅基地试点工作的开展，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有序进行，宅基地制度改革有序推进。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中对农村土地制度改革进行顶层设计。该意见明确改革完善农村宅基地制度，要求针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

宅基地使用权为宅基地制度的重要内容，宅基地使用权的改革，要求宅基地适度放活，赋予其收益权，发挥土地要素的基础，优化土地资源配置。2019年修正的《土地管理法》对宅基地的相关问题作了明确，突破了宅基地流转方面的瓶颈。例如，在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。如果农民不愿退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地。针对宅基地使用权问题，《物权法》亦有相关的规定。比如，《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。”本条保留了《物权法》第152条的内容，明确农村宅基地使用权的基本内容。

一、宅基地使用权的性质及特征

1.宅基地使用权的性质。根据《物权法》的规定，宅基地为农村居民依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利。从历史渊源上看，宅基地使用权制度随着理论研究的不断深入而得到不断的完善和发展。然而，在学界，针对宅基地使用权的性质问题，则存在一定的争议。特别是在《物权法》制定过程中，诸多专家学者立法建议稿中亦对此有所涉及。宅基地使用权的性质之争议，大概存在以下几种观点：（1）地上权说或者基地使用权说。该观点认为，基地使用权是与我国传统民法中的地上权相对应的法律概念，其内涵包括国有土地使用权和宅基地使用权，应以“地上权”来概括非所有权人基于建筑物和其他工作物而利用土地的权利。（2）独立用益物权说。该观点认为，宅基地使用权是对他人所有土地（农村集体所有土地）进行使用之利益，具有用益物权性质。同时，其又有别于传统物权法上的地上权，不能用地上权或基地使用权等概念替代宅基地使用权，应将其视为一种独立的物权。（3）自物权说。该观点认为，我国的宅基地使用权制度本质上为一项政治制度而非民法上的权利，相当于大陆法系国家的所有权，而非所有权派生或分离的结果，是一种自物权而非他物权。尽管针对此问题争议不断，但从《物权法》和《民法典》的最终条文内容来看，独立用益物权的观点被法律所采纳，肯定了宅基地使用权的物权属性，强调了宅基地与集体经济组织成员的权利和利益之密不可分性，为特定主体对集体所有土地的用益物权。

2.宅基地使用权的特征。宅基地使用权具有中国“固有”地位的用益物权，其主要具有以下特点：（1）所有权主体的特定性。根据法律规定，我国农村土地分为国家所有和集体所有。宅基地使用权为农村居民占有、使用（建造住宅及附属设施）集体所有土地的权利，即享有的权利为用益物权。但宅基地所有权并未因此而发生变化，仍为农村集体所有，所有权的主体具有特定性。（2）使用权主体的特定性。宅基地使用权的主体为农村集体经济组织成员，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。现行法律规定禁止城镇居民购买宅基地使用权，同时，司法实践中对城镇居民下乡买卖宅基地的行为依法认定为无效的。（3）权能的特定性。设立宅基地使用权的目的在于保障农村居民基本的生存权，且从法律规定看，宅基地仅能建造住宅及附属设施。对于利用取得的宅基地使用权建造以盈利为目的的生产及商业用房为法律所禁止。

二、宅基地使用权权能

基于宅基地使用权制度的立法目的以及宅基地使用权自身的福利性质等因素，相较于用益物权权能范围，宅基地使用权的权能具有一定的特定性。根据《民法典》的规定，宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利。故占有、使用为宅基地使用权人所享有的基本权能。除此之外，基于用益物权的权能范围以及《民法典》第363条的规定，我们认为，宅基地使用权还具有收益和处分权能。

1.宅基地的占有。占有为物权的基本权能，为其他权能的基础。根据《土地管理法》的规定，农村宅基地使用权坚持“一户一居”“户有所居”的基本原则，且其面积符合省、自治区、直辖市规定的标准。由此，宅基地的占有应符合前述标准，否则，占有的效力值得商榷。宅基地的合法占有受法律保护，即使农村村民已进城落户，在非自愿的情况下，农村集体经济组织亦不得非法剥夺农民对宅基地的占有。在此需明确的是，宅基地的占有，并不要求权利主体持续的占有，基于宅基地的保障性以及集体成员身份等特质，权利主体只需分配宅基地便可视为占有。

2.宅基地的使用。使用是根据物的性能为某种目的的服务。宅基地的使用是宅基地使用权人（农村村民）利用宅基地满足自己生活需要之目的。实践中，宅基地的使用主要体现在日常生活功能之需方面。具体方式上，主要表现为在宅基地上建造住宅，以及搭建厕所等附属设施，还包括在宅基地上种植花草、蔬菜等。在此需强调的是，宅基地的使用，不得改变用途，应符合乡（镇）土地总体规划。

3.宅基地的收益。在传统宅基地使用权制度中，收益权被排除在宅基地使用权权利制度之外，宅基地的收益权能在法律上受到了限制。现实生活中，则又存在大量对宅基地使用权进行收益之客观事实。宅基地的收益权能，主要表现为两个方面：一是宅基地使用权人利用宅基地种植蔬菜、养殖家畜而产生的天然孳息；二是宅基地使用权人通过出租宅基地收取的租金等。比如，根据《土地管理法》第62条的有关规定，宅基地使用权人是可以将住宅对外出租的，但同时明确在出租后，不得再申请宅基地。在我国城乡二元结构的背景下，外出务工农民长期在外，而宅基地则长期闲置，通过出租宅基地使用权（房屋）可以有效利用资源，有利于增加农村村民的收入，维护农民合法权益。当然，宅基地的收益权能受到一定的限定，即宅基地使用权人不得改变宅基地用途。

4.宅基地的处分。从法律规定看，宅基地使用权的占有、使用、收益等权能得到了明确和体现，而宅基地的处分权能，则不甚明确。但从法律的相关条文内容看，则有隐含宅基地的处分权能之义，只不过该条文规定是通过反向禁止的方式予以体现。比如，《土地管理法》第62条第5款规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”特别是近年来，随着宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革的开展，在放活宅基地使用权的背景下，宅基地的处分权能得到了彰显。在此需注意的是，宅基地的处分权能具有限制性。宅基地使用权不得单独转让，仅可随合法建造的住宅通过出售、赠与、继承、遗赠等方式流转宅基地使用权。

【审判实践中应注意的问题】

根据法律规定，宅基地使用权的主体为农村村民。实践中，对宅基地使用权主体的认定存在较大争议。此问题也关涉农村房屋买卖合同的效力认定问题。这是社会主义新农村建设中存在的重大问题，也较为复杂。对此问题，我们要密切关注国家相关政策规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应依法认定合同无效。而对集体经济组织成员资格的认定，可结合承包地征收补偿费用分配纠纷中的主体资格认定标准，即综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。