第三百五十一条

第三百五十一条

建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。

【条文主旨】

本条是关于建设用地使用权人应当缴纳土地出让金等费用的规定。

【条文理解】

一、土地出让金等费用的经济意义和法律性质

土地使用权出让金等费用，是指建设用地使用权人依照法律规定以及合同约定向国家缴纳的出让价款及其他应当支付的税费等。新中国成立以后的计划经济时期，设立土地使用权主要采取单一的无偿划拨方式，我国土地公有制的优越性未能于经济上充分体现，反而造成国家所有权人地位虚置，国有土地收益大量流失，土地资源得不到充分利用，资源浪费较为严重。此外，因市场机制缺失，土地作为生产力要素其价值得不到正常体现，导致市场主体实际上的不平等地位，还进一步影响到土地使用权的正常流转，形成了一个破坏国家土地管理秩序和市场经济秩序的隐形土地市场。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确定，国有土地制度也向市场化方向进行了重大改革。

土地出让金等费用的本质是由我国的土地有偿使用制度决定的，具有重要意义：首先，土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，实行国有土地有偿使用制度，通过收取出让金等费用取得土地收益，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。其次，土地又是巨大的社会财富，而且会随着经济和社会的发展不断增值。国家掌握了国有土地的收益，就有足够的财力组织社会化大生产，更好地实现社会主义国家的经济功能。再次，土地是基本的生产要素，通过收取或者补交出让金让土地使用权进入市场，有助于形成包括消费品市场、生产资料市场和资金、劳动力、土地等生产要素市场的完整的社会主义市场体系。通过充分发挥市场调节的作用，合理配置土地资源，实现最大的土地利用效益，进而推进社会主义市场经济的健康发展。正是因为交纳出让金等费用对国家和社会意义重大，相关法律对土地使用权人缴纳出让金的义务进行了明确规定，最典型的系《土地管理法》第55条第1款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《城市房地产管理法》第16条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。需要注意，这两条规定在内容和目的上应有所区别。前者主要是强调缴纳土地出让金等费用系建设单位的法定义务，体现了出让金所具有的社会公共利益属性，其对应的是将政府收取出让金等作为一种土地管理手段，并将出让金等作为中央和地方财政收入的重要来源。后者则更强调土地使用者应当按照出让合同的约定缴纳出让金等费用，其对应着国家作为土地所有权人，通过签订出让合同收取分离使用权的对价，受让人未按合同约定缴纳时则应承担民法上的违约赔偿责任。

综上，按时、足额支付出让金等费用，既是相关土地管理法律法规中规定的法定义务，也是建设用地使用权人应履行的合同义务，对此《民法典》吸收和整合《土地管理法》《城市房地产管理法》上述两条规定的意旨，规定了建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用，也体现了土地出让金等公益和私益属性并存的特点。

二、支付土地出让金等费用中的具体法律问题

首先，出让金等费用的范围和数额。第一，关于土地出让金。出让金的合理确定，实际上就是要确定土地使用权的市场价格，要根据土地的开发程度、土地所处的地理位置、土地按国家城市建设的规划而确定的用途、土地使用权期限等因素综合考虑而确定土地的合理价格。本法第347条规定了土地出让要以公开竞价为主、协议出让为辅，即由市场机制而非行政审批来确定出让金数额。具体来说，对于前者，应通过招标、拍卖、挂牌等方式进行公开竞价，一般最高出价即确定为最终签订出让合同中出让金的数额，当然其不得低于事先预定的底价；对于后者，出让金数额系由出让人与受让人协商确定，但不得低于事先经评估确定的法定底价。第二，关于其他费用，主要是指建设用地使用权人在土地使用过程中根据法律法规还需要支付的其他费用，如根据《城镇土地使用税暂行条例》规定的土地使用税等。

其次，支付出让金的期限和方式。《城市房地产管理法》第15条规定，土地使用者应当按照出让合同约定支付出让金，本法第348条也将出让金等费用及其支付方式作为出让合同应约定的内容，因此出让金支付的期限和方式应优先根据合同约定确定。需要注意的是，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条曾规定，土地使用者应当在签订出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。但是，随着实践的发展，目前对于采取拍卖、招标等公开竞价方试设立的建设用地，其出让金的支付方式可以采取一次性支付，或者分期支付的办法。在2008年国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布的《国有土地使用权出让合同》（示范文本）也明确，出让金支付方式由出让人与受让人双方约定，既可以约定一次性付清，也可以约定分期支付，其中分期支付的，受让人在支付第二期及以后各期国有建设用地使用权出让价款时，同意按照支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率，向出让人支付利息。因此，宜将上述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于支付期限的规定视为倡导性规定，具体期限和支付方式仍由当事人在出让合同中确定。

最后，义务履行的顺序。建设用地使用权出让合同属于双务合同，出让人和受让人互负对待给付义务，其中出让人承担的主合同义务为交付符合合同约定的土地并办理登记发证手续，受让人承担的主合同义务即为支付土地出让金等义务。其中，交付土地与支付出让金两种义务的履行顺序，可由当事人自行约定，并可根据约定行使先履行抗辩权或同时履行抗辩权。但实践中一些地方受让人只缴了部分出让金就办理登记，再申请土地抵押贷款。这给及时交清全部出让金埋下了隐患，同时为开发商以少量资金囤积土地留下余地，而一旦形势不利于开发建设，就造成土地闲置和工程烂尾，既不利于节约集约用地，也增加了金融风险。对此，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第16条及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第23条的规定，受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。故出让人在受让人未全额支付出让金的情况下，可拒绝办理建设用地使用权设立登记，这也是其行使先履行抗辩权的体现。

【审判实践中应注意的问题】

第一，根据《城市房地产管理法》第13条第3款等规定，对于符合条件的以协议方式出让的建设用地使用权，双方在出让合同中约定的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。但实践中出现一些地方政府为了加大招商引资力度，对土地出让价格许以特殊优惠，造成协议出让土地使用权的出让金价格确定上的随意性，并导致出让合同中约定的出让金低于国家规定的最低价，对于此类出让合同的效力及履行问题，《国有土地使用权合同司法解释》第3条进行了规定：首先，此类合同属于部分无效合同，即合同中关于出让金的条款系无效约定，但不影响其他合同条款的效力。这是因为对于土地出让金是否低于按国家规定所确定的最低价问题，作为土地管理者和国家政策的执行者，出让人有更为清楚的认识，因而其过错责任应更大，若认定合同整体无效，则出让人可以收回土地并以更高价格再次出让获取不当利益，而受让人可能已对土地投入巨额资金而只能自行承担损失，利益衡量上并不公平，为维护交易稳定及诚实信用的市场秩序，本条特别规定人民法院仅应认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。其次，在认定出让金条款无效的情况下，双方当事人均有权请求人民法院按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金，此时相当于由法院按照一定标准直接调整出让金数额，实质上系法院依职权变更出让合同内容，使其符合国家规定的出让金标准，防止土地收益流失并使合同恢复合法状态。再次，若受让人不同意照市场评估价格补足出让金，也可请求解除合同，但出让人无权选择解除合同，这是因为如果赋予其合同解除权，则其在订立合同时的随意性较大，也增加了合同的不确定性，甚至有可能造成出让人滥用合同解除权的情况。最后，在合同解除后，若受让人因此受有损失，比如已经投入大量资金进行开发建设且已无法取回的损失，应由当事人按照过错承担责任。一般情况下是由于出让人自己把关不严、决策不当等原因造成约定的出让金数额低于规定标准，因此应承担主要责任，若受让人违规操作或通过一些不正当手段导致出让金价格过低的，也需要承担与其过错相适应的责任。

第二，受让人未按出让合同约定的期限支付出让金，构成迟延履行，出让人有权请求受让人支付约定的迟延违约金或请求损害赔偿。至于能否径行解除合同，我们认为：首先，原则上应以合同约定为准，如目前的《国有土地使用权出让合同》（示范文本）中就载明，若受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的一定比例向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让金的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。其次，若合同中约定只要受让人未在约定期限支付出让金出让人即可解除合同，此时应参照《民商审判会议纪要》第47条的规定，注意审查受让人迟延支付的行为是否严重，是否影响出让人合同目的的实现，若受让人迟延支付的时间较短，违约程度较为轻微，则不宜以合同约定解除权直接判令解除合同，以维护交易秩序的稳定性。再次，若合同未对解除权问题作出明确约定，则应根据本法第563条第3项的规定，出让人应首先催告受让人在合理期限内履行，受让人在此期限内仍未履行支付义务的，出让人才可解除合同。最后，受让人迟延履行有合法抗辩理由的，出让人不能解除合同，亦不能请求其承担违约责任。实践中比较常见的是出让合同已对土地是否已经完成征地、拆迁、补偿、安置等工作，是否已达到“三通一平”“五通一平”等条件，系“生地”还是“熟地”等明确约定，而且约定出让人应先按照约定的时间、地点、数量等交付符合上述条件的土地后受让人才支付出让金的，若出让人未履行交付义务，受让人可行使先履行抗辩权，其迟延支付即不构成违约，相反可根据出让人的违约性质和程度解除合同，并请求违约损害赔偿。

第三，在执行程序中，作为被执行人的受让人已全部或部分缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，根据本法第349条的规定，建设用地使用权尚未设立，该权利本身并非被执行人的财产，也不能作为执行标的，但是为了保护申请执行人的利益，最高人民法院经与土地管理部门等沟通，在《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第13条和第14条创设了预查封制度，规定人民法院可以进行全部或部分预查封。在预查封后若受让人不能按期支付剩余土地出让金，则出让人仍有权解除出让合同而不受预查封的影响，该预查封自动转化为对出让人解除合同后应返还部分出让金的债权的查封，即出让人应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除。