第二百四十九条

第二百四十九条

城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

【条文主旨】

本条是关于国家所有权客体的规定。

【条文理解】

土地作为国家所有权的客体，是“一切生产和一切存在的源泉”，是国家最重要的资源，是所有生产和生活赖以依托的物质基础。城市的土地和法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有的规定，表明国家对这些资源的独占和垄断，这种独占和垄断是基于国家主权产生的，是国家对内行使主权的表现形式之一。国家独占或者垄断的土地，并不因为个人或者其他组织善意占有而取得所有权，也不因为国家在一定期限内没有向占有人主张权利而丧失主张所有权的请求权。“土地所有权人享有对地表的使用和支配权，并享有对土地之上下空间的利用权，但该项权利应受法律、法规的限制。土地所有人应当容忍来自他人的轻微妨害。”

从现有规定看，我国《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《宪法》规定与本条规定尽管在表述方式上有所差异，但内容相同。《土地管理法》对此也作出了相关规定，该法第2条第1款、第2款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第9条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法》明确国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使的规定表明，中央政府对土地实施专有管理权，表现为国家有权对集体所有权土地实施征收，决定农地转为建设用地，编制土地利用总体规划等。国务院代表国家行使土地的所有权的规定与《民法典》第255条规定的国有财产由国务院代表国家行使所有权的含义是一致的。国家行使土地所有权的目的就是要充分发挥土地所有权的各项权能，充分发挥土地的效应，使之得到合理的利用。

关于国有土地的开发利用，依照《土地管理法》第54条至56条的规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自《土地管理法》施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

关于土地使用权的出让，《城市房地产管理法》第8条至第10条的规定，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。至于土地使用权出让方式，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。