第二百四十六条

第二百四十六条

法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。

国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。

【条文主旨】

本条是关于国家所有权的一般规定，是对国家所有权的定位作出的规定。

【条文理解】

关于国家所有权，《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”本条保留了这一规定。本条是本章国家所有权部分的统领条款，也是有关国家所有权部分条文应当遵循的一般性规定。

在我国，一般认为财产所有权包括国家、集体、私人所有权三种形态。三种所有权形态的划分是有《宪法》依据的。依据我国《宪法》第7条、第8条的规定，国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。此外《宪法》第12条、第13条还规定了“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”“公民的合法的私有财产不受侵犯”的内容。

国家所有权，是指作为社会主义条件下的一种所有权形式，是国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利，其本质是全民所有制在法律上的表现。具体包括国有土地所有权、海域所有权、矿产资源所有权、水资源所有权，以及有关建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，等等。国家所有权具有特殊性，不同于一般意义的所有权。第一，国家所有即全体国民所有，由国家出面代表国民行使所有权。国家是一个抽象的概念，出面代表国家的组织是国务院和地方各级人民政府，即施行由国务院统一领导下实行分级管理的行政体制。第二，国家所有权与国家的公权力有关联，又应当严格区分。第三，国家所有权的内容是法定的。国家所有权在性质上主要是民事权利，是法定的。国家所有权的产生、内容、运作的程序、适用的一般规则都是法定的。国家不能在法律之外依照自己的意志为其创设所有权，行使权利过程也必须与现行法规定相一致，不得与法律规定相抵触。国家不能凭借其享有的公权力任意规定国家所有权客体的范围。“以法律为依据，使国有财产由法律调整，从根本上说，就是要使国家作为所有权主体，服从于统治阶级的共同利益和生产的客观需要”。第四，国家所有权客体具有广泛性的特点。国家财产既包括经营性财产，也包括行政公益性财产，其中有些财产只能由国家专有，其他主体不能享有，这都体现了国家所有权的特殊性。第五，所有权的某些取得方法具有专属性。诸如征收、没收、税收等只能产生国家所有权，其他主体的所有权不能以这些方法产生。无人认领的遗失物、漂流物等，依照《民法典》物权编的有关规定，也归国家所有。第六，所有权的行使具有特殊性。国家所有权基本上不由国家直接行使，而由代表国家的专门机关或单位行使。本条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”此后在第255条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第265条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第257条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”

国家所有权的主体为国家，而非其他任何人。国家虽然同时是主权的享有者、政权的承担者和财产的所有人，但在以所有权人的身份为民事活动时，主权享有者、政权承担者的身份隐而不露。由于国家所有权是全民所有制的法律表现，国家是代表全体人民行使所有权的，它本身没有特殊的利益，国家所有权的享有及行使所获得的利益，最终是为了满足广大人民群众的物质和文化生活的需要。关于国家所有权的行使主体，本条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”本款规定明确了国家所有权由国务院代表国家行使，法律另有规定的，依照其规定。本款规定的意义在于坚持了国家所有权的统一性，表明国家财产由国务院统一行使国家所有权，从法律上确认了除国务院以外的任何部门和地方任何一级政府都不能成为国家所有权的主体。这就保障了由国务院统一行使国家所有权，体现了国家所有权行使的统一性。统一性的含义是指“国家所有权在借助各级政府部门的管理活动来行使和实践时，各级政府部门并不是国家所有权的主体”。

【审判实践中应注意的问题】

关于本条的适用，需要注意以下问题：

第一，国家行使民法意义上的国家所有权应当与行使公共管理职能的国家公权力作区分。国家既是公权力的主体，又是民事权利（国家所有权）的主体，国家所有权与国家公权力之间因为权力主体的一致性，导致两种权利之间存在关联，甚至在某些领域国家作为民事主体和权力主体的界限并不是十分分明。但是，国家所有权与国家公权力之间也存在本质差别。国家公权力是国家作为政权主体依据国民授权从事国家管理职能所产生的权利，而国家所有权是法律规定的具有所有权的各项权能、能够反映社会经济生活规律的民事权利，二者在性质上存在本质差异。国家所有权作为民事权利应当遵守民法有关所有权的一般规定，国家在从事民事活动时与其他民事主体一样，地位都是平等的。在这种情况下，国家或者有关政府机关不能在从事民事活动时利用国家公权力的优势侵犯其他民事主体的合法权益，也不能利用国家公权力主体的特殊优势，任意处分国家公共财产满足其他民事主体不正当的利益要求，损害国家利益。

第二，要注意国家财产权与公共财产并非同一层次的概念。公共财产是为社会公众服务的财产，如公用道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、图书馆、纪念馆等，这些财产为社会公众直接使用，用于公益事业，强调的是用途或者使用目的；而国家所有权讲的是财产的归属，而不在于用途。从标的物的角度讲，国有财产的范围会更广一些，除资源性资产和关系国计民生的重要基础设施以及其他公益型财产外，大多国有财产可以进入市场交易。