第二百四十五条

第二百四十五条

因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

【条文主旨】

本条是关于征用的规定。

【条文理解】

关于征用，我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》区分征收和征用，分别规定，具有合理性。《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”本条沿用这个规定，只是将“单位”修改为“组织”，同时在总结新冠肺炎疫情防控有关工作经验做法的基础上，增加了“疫情防控”这一可以征用个人财产的情形。

依据本条规定，征用是指政府因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序不经权利人同意暂时使用单位和个人财产的行为。虽然征收和征用都是政府通过法定权限和程序对单位和个人财产所有权的一种限制，但二者还是存在很大的差异，主要表现在以下几个方面：

第一，适用情况不同。征收是基于公共利益的需要，征用则主要用于抢险救灾、疫情防控等紧急需要。

第二，适用对象不同。征收的对象仅限于不动产，动产不适用征收，因为动产一般有很多替代物；征用的对象不仅包括不动产，也包括动产。

第三，法律效果不同。征收的结果是国家取得财产的所有权，此所有权自人民政府的征收决定生效时发生效力。征用的目的是取得使用权，而非所有权，发生转移的是所有权中的占有、使用权能。因此，在紧急情况消失后，政府应当将财产返还单位或者个人，并补偿被征收人所受到的损失，不能返还原物的，应当补偿。

第四，补偿标准不同。征收应按照标的物的价值进行及时充分的补偿；征用补偿则主要考虑被征用人所受到的损失，原则上只有在标的物灭失或损坏时，才基于标的物的价值给予合理补偿。财产被征用的，虽未造成财产本身的直接损害，但基于利用财产使用价值的事实，也应当给予补偿。

关于征用的适用条件，虽然征用不以取得所有权为目的，对权利人的影响不如征收那么严重，但由于征用也是对单位或者个人所有权的一种限制，因此，为防止政府滥用征用的权力损害所有权人的利益，现代各国对政府的征用行为进行严格控制。根据本条规定，征用的适用须满足以下条件：（1）必须基于抢险救灾、疫情防控等紧急需要；（2）必须严格按照法定权限进行征用；（3）必须严格按照法定程序进行征用；（4）对被征用人给予公平合理的补偿。从对当事人救济的角度讲，对于征用而言，也应当允许其通过行政复议或者行政诉讼的方式来主张权利。当事人不服政府的征用决定，或者对补偿的标准有异议，可以提起行政复议或者行政诉讼加以解决，而不应通过民事诉讼解决政府征用引起的纠纷。

【审判实践中应注意的问题】

关于本条的适用，需要注意“抢险救灾、疫情防控等紧急需要”的适用问题。本条只列举了上述两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。我们认为，“紧急需要”的判断应依据法律的相关规定，比如依据我国《宪法》以及《戒严法》的有关规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。在这一情况下，我国《戒严法》第17条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”又如，《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”再比如，《传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”基于上述法律的规定，可以看出，本条规定的“紧急需要”，应是一种突发性的、非常状态下的需要，也是一种事关公共利益保护的需要。这里讲的紧急需要属于“公共利益”的范畴，即遭受威胁、破坏或者危险的利益属于公共利益范围，需要动用公共行政权力进行干预。如上所述的“紧急状态”“突发事件”下的利益保护均属于公共利益保护的范围。如果突然发生的危险仅仅涉及私人利益的范围，则处理该事件的需要不属于这里的紧急需要。在法律没有明确规定的情况下，可以基于上述关于紧急需要的判断，依照法定程序严格认定，并给予合理补偿。