第一百零一条

第一百零一条

居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

【条文主旨】

本条是关于基层群众性自治组织法人的规定。

【条文理解】

基层群众性自治组织是我国特色的基层组织，既包括城镇居民委员会，也包括农村村民委员会，具有准基层政权的性质。它所具有的自治性、群众性、民主性、法制性、自律性和基层性的特点，使它与国家政权机关和其他社会组织区别开来。但是，一直以来基层群众性自治组织的法律地位并不清晰，因其缺乏独立法人地位而面临许多问题，一定程度上制约了基层组织的发展。本条规定明确赋予居民委员会和村民委员会以独立法人地位，解决了两者在民事活动中主体地位不清的问题。

一、居民委员会的法人地位

《城市居民委员会组织法》第2条第1 款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”同时，该法又规定上级政府及其派出机关对居民委员会有指导权力，居民委员会有协助上级政府及其派出机构工作的义务。实践中，城市居民委员会并不是纯粹的具有独立地位的自治组织，还承担了许多政府职能。

居民委员会这种模糊的定位，使居民委员会游离于机关事业单位、社会民间组织之外，没有独立法人资格，主要体现在两个方面：一是居民委员会主体地位不独立。社区自治是社区居民将自己的权利授予社区自治组织以管理社区日常事务，是公权力有选择地退出市民社会、还政于民的结果。因此，居民委员会行使自治权的过程是行使私权的过程，居民委员会是一个行使私权的主体，在日常生活中必然要与其他主体发生各种民事关系，但实践中居民委员会并不能作为合同一方主体订立合同、涉诉应诉。二是财产不独立。居民委员会不同于村民委员会，它没有对集体所有资源的占有、使用、收益、处分的权利。目前而言，居民委员会的办公经费几乎全部来自政府的财产划拨。《城市居民委员会组织法》第4条第2 款规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”但是在实践中，居民委员会没有独立的账户，政府将社区的办公经费划在了街道办事处的账户下，社区居委会要使用办公经费需街道办事处的协助。居民委员会对工作经费的支取采用报账式的随用随取。

为促进基层群众性自治组织的发展，充分发挥各民事主体在市场经济中的作用，本条规定对居民委员会进行了法人化改造，明确赋予居民委员会具有基层群众性自治组织法人资格。立法作出这种选择，具有明确的法理依据，即居民委员会具备法人的基本特征：一是居民委员会拥有行使自我管理、自我教育、自我服务的权利能力和行为能力；二是居民委员会每年都会从国家那里获得一定数额的办公经费，名义上它属于居民委员会的独立财产；三是我国法律规定居民委员会的名称以地方名为前缀，具有专有性，同时规定每个社区都必须有一定规格的办公场所、一定的人员配备，保证居民委员会的日常工作；四是在承担民事责任方面，因为居民委员会是民事权利义务关系中最直接的当事人，在具备独立财产权的前提下，让居民委员会去独立承担民事责任也未尝不可。当然，居民委员会作为基层群众性自治组织法人，还需要相关法律法规进一步完善细化其具体规定。

二、村民委员会的法人地位

《村民委员会组织法》第2条第1 款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”依据上述规定，村民委员会是基层群众性自治组织，自治主体是村民。与其他自治组织相比较，村民委员会具有以下特征：一是村民委员会属于村民自治组织体系的一部分而不是一级政权机关，其行使单一的自治职能。村民委员会成员由村民直接选举产生，不脱离生产劳动，可以适当补贴；村民委员会与基层政府是协助与指导关系，而不是领导与被领导的关系，更不是命令与服从的关系。乡镇人民政府对村民委员会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事务。二是村民委员会是村民自治运作的常设机构，承担着管理村民自治范围内各种日常事务的任务，是村级事务的直接管理者。三是村民委员会是村民自治的常设性工作机构，是体现村民意志的村民会议和村民代表会议决定的执行者。四是村民委员会接受乡镇政府的指导，并协助乡镇政府工作。

法律制度上村民委员会是基层群众性自治组织，但由于村民自治范围内的事务与国家公共事务存在一定程度的重合，村民委员会在实践中带有很强的行政主体色彩，再加之有关村民委员会的法律制度在确立相关法律主体的地位与关系方面存在模糊，村民委员会作为基层群众性自治组织的自治功能受到了限制。加快依法治国的进程，把我国建设成为社会主义法治国家，是农村依法进行村民自治的外部环境和制度保障，依法进行村民自治也是社会主义法治国家建设的有机组成部分，村民委员会的制度建设是我国社会主义法律制度建设的有机组成部分。《民法典》对包括村民委员会在内的基层群众性自治组织进行法人改造，是顺应法治建设潮流的重要举措。村民委员会作为基层群众性自治组织法人，享有独立的民事主体资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动，必将极大促进村民委员会自治功能的发挥。

三、未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能

从法律的角度而言，村民委员会是村民选举执行村民自治的常设机构，村集体经济组织的经营不属于村民自治的范畴。《村民委员会组织法》第8条第3款规定，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

然而，村集体经济组织由于历史的原因成立得很少。在《农村土地承包法》实施的十几年中，多数地区是以村民委员会代行集体经济组织发包权能的，在实践中许多地方的村民委员会成员同时兼任村集体经济组织的负责人。因此，无论从历史的承续，还是现实多数农村的实际做法看，从法律上明确在未设立村社合一的农村集体经济组织的自然村，由村民委员会依法代行村集体经济组织职能，是能够得到绝大多数农村群众认可的，是可行的。

本条第2 款立足于我国农村经济发展的实际，广泛听取了各方意见，对农村集体经济组织和村民委员会履行职责的顺序进行了整理，亦即农村集体资产优先由农村集体经济组织进行管理，农村集体经济组织在民事活动中担任一方民事主体，只有在没有设立村集体经济组织的自然村，村民委员会在有关法律、法规规定的条件下才可以作为一方民事主体，依法代行农村集体经济组织的职能，这在承认和发挥团体作用，方便、鼓励和稳定交易等方面有着重大意义。