第四百九十四条

第四百九十四条

国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。

依照法律、行政法规的规定负有发出要约义务的当事人，应当及时发出合理的要约。

依照法律、行政法规的规定负有作出承诺义务的当事人，不得拒绝对方合理的订立合同要求。

【条文主旨】

本条是关于国家订货合同及强制要约、强制承诺的规定。

【条文理解】

一、新旧法对照

本条对有关抢险救灾、疫情防控类的国家订货合同专门进行列举，改变了《合同法》概括规定国家根据需要下达国家订货义务、指令性任务的做法。对于此类合同的签约主体，《民法典》进行了扩大，只要是有关的民事主体均可，不再限于《合同法》规定的法人或者其他组织。此外，相较于《合同法》原规定，本条新增此类合同的强制要约以及强制承诺制度，当事人的权利义务更为清晰明确。

二、国家订货合同制度的产生、发展

国家订货是国家基于国防和国民经济或者公共服务、社会公共利益等需要，向有关民事主体下达指令性或者订货性任务。我国原来实行计划经济体制，国家通过指令性计划对经济活动进行管控。随着社会主义市场经济体制的建立，国家指令性计划管理的范围逐步缩小，市场在资源配置方面的作用明显增强。但是，为了保证特殊需要，国家还是会下达指令性任务或者国家订货任务。国家订货是在取消某些产品指令性生产的分配计划以后，为了保证国家的特定需要而采取的一项措施。自1992年起开始，我国试行国家订货制度。国家订货与原有的国家指令性计划管理的区别主要是，订货的价格比过去进一步放开，同时国家也不再保证生产企业的生产条件，但可以作协调工作。原国家计委、国家经贸委、国家体改委于1993年联合颁布的《国家指令性计划和国家订货的暂行规定》（已失效）对国家订货合同作出了详细规定。虽然该规定已失效，但对于我们了解国家订货合同制度具有重要的参考意义。根据该规定，所谓国家订货是由国家委托有关部门、单位，或组织用户直接向生产企业进行采购取得重要物资的一种订货方式，主要用于满足国家储备、调控市场、国防军工、重点建设以及救灾等其他特殊需要。国家拥有优先订货权。国家订货产品的价格，除国家另有规定外，均由供需双方自行协商定价。为满足军工、救灾、重点工程等特殊需要，国家计委可商有关部门直接向企业提出产品导向销售任务，其产品价格由产需双方协商确定。而指令性任务，是根据国民经济和社会发展的需求，对极少数重要产品实施指令性计划管理，企业必须执行国家指令性计划，按照计划要求，与需方签订供货合同，并按合同组织生产和销售产品。即指令性任务，是政府有关部门为执行国家指令性计划或为了满足国家的某种特殊需要，强制要求企业或个人必须完成的生产或销售任务。从货物供求关系上讲，有时是供货企业必须按指令性任务与需方订立合同，有时是购货企业必须按照指令性任务与供货企业订立合同，有时是供、需双方必须按照指令性任务订立合同。

《国家指令性计划和国家订货的暂行规定》虽已失效，但现行有效的《国防法》对国家订货制度作出了明确规定。第34条规定，国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行国家军事订货制度，保障武器装备和其他军用物资的采购供应；第51条第1款规定，企业事业单位应当按照国家的要求承担国防科研生产任务，接受国家军事订货，提供符合质量标准的武器装备或者军用物资。

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情爆发，基于疫情防控、维护社会公共利益的需要，我国对防疫物资的生产、销售，下达指令性任务或者进行国家订货就非常有必要。结合新冠肺炎疫情防控工作的需要，《民法典》完善了国家订货合同制度，明文规定根据抢险救灾、疫情防控的需要实行国家订货合同，同时还增设强制要约、强制承诺条款，为此类合同的签订以及法律适用提供了法律准绳。虽然自《政府采购法》于2003年1月1日施行之后，国家订货合同已经不太多见。但基于我国社会主义体制以及实践的需求，国家订货制度依然具有存在空间。实践中，粮食、棉花、烟草等也是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家出售并获得报酬，由各级人民政府及主管部门与农民之间签订的协议，实际上是国家订货合同。因此，《民法典》规定国家订货制度还是非常有必要的。

三、如何理解强制缔约以及违反的责任承担问题

国家订货合同与一般民事合同不同，不同于一般要约和承诺方式，国家意志在其中起着主导作用，有关民事主体不能以意思自治、契约自由为由拒绝缔约，而是负有强制缔约义务。所谓强制缔约，是指依照法律、行政法规的规定，对特定的民事主体施加的与他人缔结合同的义务，非有正当理由，该民事主体不得拒绝订立该合同。强制缔约包括强制要约和强制承诺。一旦国家下达了订货任务，对于法律、行政法规规定的法定要约义务主体，负有发出要约的义务。在强制要约的情形下，一方当事人必须向特定或不特定的民事主体发出及时合理的要约，一旦相对人作出承诺，合同即告成立。强制要约方不得随意撤销其要约，无正当理由也不得拒绝相对人的承诺。在强制承诺方，对于要约方提出的订立合同的请求，除非有正当事由，也不得拒绝对方合理的订立合同的要求。

强制缔约义务来源于法律的直接规定，对当事人的意思自治进行了一定程度的限制。强制缔约制度的主要适用领域是存在垄断的行业，比如供水、供电、供气、电信、邮政以及医疗机构等，以保护弱势群体利益以及维护公共利益。本条规定的强制缔约制度，主要是基于国家订货事关国家利益以及公共利益的特殊需要，虽然对当事人的缔约自由进行了限制，但由于国家订货合同仅在例外的情况适用，实践中较少，因而本规定并没有冲击契约自由制度。

契约成立的要件之一是当事人意思表示一致，强制缔约同样如此。因此，强制缔约必须经过要约、承诺的缔约过程。

强制缔约对当事人的缔约自由加以限制，但它并不能替代要约、承诺过程，仍然须要约人向受要约人作出意思表示，在经过受要约人承诺后契约才告成立。如果一方违反强制要约或者承诺的义务，应当承担何种法律责任？《民法典》没有规定违反强制缔约义务的责任性质及承担方式。在我国台湾地区，违反强制缔约义务的责任是适用我国台湾地区“民法”第184条第2项的规定，即适用侵权责任的规定。本条规定于合同编，我们认为强制要约、强制承诺是一种法定的先合同义务，一方拒绝发出要约，或者拒绝作出承诺，可成立缔约过失责任。于此场合，需要缔约义务人没有正当理由地拒绝缔约、相对人因被拒绝缔约而遭受损失、缔约义务人对此有过错以及因果关系四个构成要件。

【审判实践中应注意的问题】

应当注意区分国家订货合同与行政合同。我国行政法学界多将国家订货合同认定为行政合同的一种，甚至我国的一些民法学者也不乏此种见解，认为国家订货合同、按照指令性计划签订的合同均属于行政合同。我们认为，上述观点值得商榷，《民法典》将此类合同纳入其中，说明认可此类合同的性质为民事合同，而非行政合同。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从上述规定来看，行政协议的签约主体是行政机关和相对人，合同内容是行政法上权利义务，而国家订货合同的签约主体是民事主体之间，即使公权力机关作为签约主体，也是作为平等的民事主体，对合同内容经过平等协商确定相应的民事权利义务。在两类合同中，虽然公权力机关的意思表示起着主导作用，一方须完成合同中的具体事项，不能拒绝，但是国家订货合同具有双重属性，一方面渗透行政命令的因素，政府的意志占据先导地位，但另一方面具备契约的一般特征，相对人的意思得到尊重。随着国家职能的扩大以及现实的需要，国家订货合同并非都是由行政机关直接订立，而是由行政机关授权或者委托非行政机关的社会组织实施，二者还是存在较大区别，不能将国家订货合同认定为行政合同的一种。