《民间借贷规定》第十一条【单位内部集资的效力】11

第十一条　【单位内部集资的效力】

法人或者非法人组织在本单位内部通过借款形式向职工筹集资金，用于本单位生产、经营，且不存在民法典第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条以及本规定第十三条规定的情形，当事人主张民间借贷合同有效的，人民法院应予支持。

【条文主旨】

本条是关于企业内部集资效力的规定。

【条文理解】

企业内部集资是指法人及非法人组织通过向其内部职工公开集资并按期还本付息的行为，包括面向单位内部职工进行的负债式融资和股权式融资的一种方式。随着社会主义市场经济体制的建立和企业转换经营机制的推行，许多企业和自负盈亏的单位面临着越来越激烈的市场竞争，“融资难、融资贵”可以说是长期困扰我国经济的焦点问题。2015年以来，国务院实施了以降成本为核心内容的供给侧改革，期望能有效降低企业融资成本。但在实践中，部分民营企业特别是中小民营企业没有足够稳定和长期的资金来源，阶段性资金短缺的现象仍普遍存在。和融资渠道类型众多的大型企业相比，中小企业往往只能借助于自身内部积累，自然难以有效满足企业资金需求。在“经济新常态下”，经济增速逐渐下降的过程中，国家货币政策也会更加稳健，中小企业的贷款投入规模也会因为银行信贷额度偏紧而更为缩减。同时，因中小企业经营不稳定且管理薄弱，银行又不了解此类企业的发展潜力和资信状况，为了避免各种风险，银行对中小企业也越来越“惜贷”，并不愿冒险投放资金。在新的时期，中小企业在各方面都需要更多的资金，国家政策对于中小企业的发展也一直采取大力扶持的态度，出台了不少中小企业融资方面的积极政策。2015年《民间借贷规定》的出台，从法律层面引导和扶持民间融资的规范性和合法性，也解决了中小企业面临的诸多融资难题。随着我国经济发展的不断深入，互联网技术不断升级，在金融领域创新出的互联网金融，为企业的融资渠道带来了新的机遇。例如，中小企业可以通过股权众筹平台发布创意项目来吸引投资者的目光，等等。在传统融资模式上的各种探索，机遇与风险都是并存的。现阶段，通过向内部职工集资的办法来筹集企业发展所需资金，仍然是不少企业重要的选择。此类融资方式，因资金的用途内部员工比外部人员有更多了解，除了具有短期、高息的特点，有时还带有一定的福利性质，对职工具有较强的吸引力；同时企业或单位的发展与职工的利益直接相关，内部职员对企业或单位具有一定的感情和责任，所以在企业或单位内部筹集资金的方式更容易实现。有的职工甚至会向亲朋好友借款再出借给单位。但借款期满后，企业或单位不能按约还本付息的情况也不少见，由此引发纠纷，诉诸法院。

2015年《民间借贷规定》订立本条是在《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》基础上，明确了企业或单位内部集资合法性的情形，使得这一类型的民间借贷走出了法律的模糊地带，有了其相应的合法依据。企业或单位向内部职工集资，只要满足两个条件，是可以作为借贷行为认定为有效的。这两个关键的条件：一是集资对象限于企业或单位内部职工；二是集资资金用于单位内部的经营活动。

此次修正司法解释，对该条文内容予以保留，条文表述上为与即将实施的《民法典》保持一致，将原条文的“其他组织”修改为“非法人组织”；将所援引的法律依据也做了相应调整。

一、对企业内部集资行为由民事法律予以规制的现实意义

（一）相关法律规制在我国的发展历程

企业内部集资作为民间借贷的一种形式，国家对其法律规制与不同时期国家金融政策紧密相关。建国初期至改革开放前，国有金融绝对垄断。社会主义三大改造完成后，公有制取得了绝对地位，城市经济活动主体以国营企业为主导、以集体企业为补充，为了保证正规金融的资金，除亲友间互助性的资金融通之外，民间金融往往被等同于高利贷而遭到打击。对于农村信用合作社，当时也谨防高利贷现象，几乎所有非正式金融活动都被界定为高利贷行为，予以取缔。个人和企业只能将钱存入正规的金融机构，并被迫接受国家规定的远低于市场均衡价格的利率水平。这一时期，非正式金融的存在，也仅是以个人之间友情互助性质的借贷形式出现，其活动范围与规模相当狭小。民间金融组织则被定性为非法金融组织，其所从事的活动为非法活动，此阶段民间金融基本消失，也不存在所谓的企业内部集资。

十一届三中全会以后，民营经济得到初步发展，随着企业生产规模的扩大，融资额度的需求不断增加，由于政府管制有所松动，使得民间金融得到前所未有的发展。这一阶段法律规范的特点如下：

一方面，承认民间借贷的合法地位。1986年颁布的《民法通则》第90条规定：“合法的借贷关系受法律保护。”1988年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《民法通则意见》）第121条、第122条，区分出了公民之间的生产经营性借贷和生活性信贷，明确了“公民之间的生产经营性借贷的利率，可以适当高于生活性借贷利率”。该规定为那些从事生产经营的公民提供了借贷的法律依据。1991年，最高人民法院发布并实施的《借贷意见》中首次出现“民间借贷”的提法，并对民间借贷利率作出了规定，“利率最高不得超过同类贷款的四倍，超出部分的利息不予保护”。

另一方面，对非法集资行为进行管制。由于国家经济的快速发展，企业为了寻求自身发展，乱集资事件开始大量涌现。为了抑制这种现象，1989年国务院发布了《国务院关于加强企业内部债券管理的通知》（国发〔1989〕21号），中国人民银行为贯彻该通知发布了《关于加强企业内部集资管理的通知》（银发〔1989〕174号），实行企业内部集资统一管理，规定分级审批的管理制度，对企业内部集资开始了限制。1992年至1993年，因经济发展过热，此时诸如长城机电“沈太福”乱集资事件开始大量出现，随后出现的“无锡邓斌非法集资案”，融资额更是高达32亿元。1993年，国务院相继出台了《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发〔1993〕24号）和《关于清理有偿集资活动坚决制止集资问题的通知》（国发〔1993〕62号），对有偿集资活动进行清理整顿，极大地限制了企业的集资行为。1995年颁布了《商业银行法》，其中第79条第1款规定：“未经中国人民银行批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款的，依法追究刑事责任；并由人民银行取缔。”确立了行政取缔与刑事惩罚双重法律规制的模式。全国人大常委会于1995年6月30日发布并实施了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，其中第7条确立了非法吸收公众存款罪，第8条确立了集资诈骗罪。并在1997年《刑法》中将相关内容悉数接受。1999年，最高人民法院公布的《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》指出，企业以借贷名义向职工非法集资、企业以借贷名义非法向社会集资、企业以借贷名义向社会公众发放贷款和其他违反法律、行政法规的行为无效。此后，最高人民法院又于2004年印发了《关于依法严厉打击集资诈骗和非法吸收公众存款犯罪活动的通知》。至此，关于“非法集资”行为的管制实现了全方位布控。

2011年，温州民间借贷危机发生后，企业资金链断裂、老板跑路自杀等新闻屡见报端，民间借贷以最为惨烈的方式从过热走向冷却。显然，没有法律规约，民间借贷处于无序状态是温州民间借贷出现危机的重要原因。2012年，温州金融改革综合试验区设立，2014年3月实施的《温州市民间融资管理条例》作为全国首部金融方面地方性法规和首部专门规范民间金融的法规，引起了各方关注。而《温州市民间融资管理条例实施细则》更将民间借贷的范畴进一步细化，直指自然人之间、自然人与非金融企业和其他组织之间的借贷，并首次将企业内部集资与合会、农村资金互助会的资金互助等情形列入民间借贷的范畴。这些情形说明了我国的金融管制理念已经发生了转变。

与此相适应，最高人民法院自2010年起，针对民间借贷问题也出台了一系列规范性文件。2011年起实施的《非法集资案件解释》列举了11种非法吸收存款行为，确立了8种“非法占有为目的”的情形，并强调具体问题具体分析，行为人部分非法集资行为具有非法占有目的的，对该部分非法集资行为所涉集资款以集资诈骗罪定罪处罚；非法集资共同犯罪中部分行为人具有非法占有目的，其他行为人没有非法占有集资款的共同故意和行为的，对具有非法占有目的的行为人以集资诈骗罪定罪处罚。可以说，对于非法集资行为的司法认定进入到专业化的阶段。

（二）对企业集资行为进行民事法律规制的必要性

尽管由于各种原因，企业集资受到过严格管制，甚至严厉打击，但可以说，中国的企业集资从未完全消失过。据抽样调查统计，在房地产开发、生产加工等行业，80%以上的中小企业都发生过集资，60%以上的中小企业要依靠集资生存和发展；在宏观政策调控的2004年，依赖于集资生存和发展的中小企业几近100%。随着国家经济体制的不断改革，中小企业逐渐发展成为我国国民经济的重要组成部分，在GDP中所占比重日益上升。企业为了谋求可持续发展，只有通过产业升级和技术革新来实现，而生产工具和生产技术的改造和升级需要大量资金来实现。自2014年李克强总理在达沃斯论坛开幕式上提出，要在960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新势态，中小企业迅猛发展，成为我国经济组织中重要组成部分。中小企业在推动我国经济发展、提高经济效率、促进社会稳定、刺激消费需求、扩大就业、缩小收入差距、推动技术创新以及维持市场结构等方面都扮演了重要的角色。到2018年9月18日国务院下发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，国家大力倡导“大众创业，万众创新”，要求“大力发展直接融资市场”，使得中小微企业的发展得到了进一步的激发，而我国金融市场的过分管控使中小企业融资难成为常态。企业内部集资从很大程度上弥补了正规金融在资金配置方面的缺陷，尤其对解决中小企业资金困难起到了重要作用。而从立法层面看，有关企业内部集资的规定大多是和非法集资相关联作出的，而且是从管控和限制角度进行规制，对面向社会不特定对象的非法集资的认定和处理都比较明确，但是对企业内部集资的认定和管理则处于法律的边缘。正因如此，涉及“集资”，监管部门就基本处于不审批、不出事不管、不控告不管的“三不”态度，使得集资广泛的“非合法化”存在。2015年《民间借贷规定》对单位内部集资合法性的情形作出明确规定，解决了长期以来单位内部集资政策边缘化和法律盲区问题。通过几年的发展来看，互联网金融尚在探索阶段，想要长远发展下去，需要完善的地方还太多。虽然中小企业的融资渠道在国家政策的支持下有了进一步的扩大，但资金短缺、融资贵融资难仍是阻碍中小企业健康发展的因素。企业内部融资方式，不管是债权式融资还是股权式融资，都还是很多企业在发展中常常采取的方式。因此，对于这一类型的借贷行为进行法律规制，在今后一个时期都有着十分的必要性。

二、企业内部集资行为的合理性、合法性论证

（一）合理性分析

我国的民间融资有其存在的现实土壤，企业内部集资有其存在的客观合理性。内部集资是企业融资的重要渠道之一。长期以来，资金短缺是制约我国中小企业发展的“瓶颈”因素，正规的金融部门基于成本收益和风险的考虑，不能或不愿意为中小企业提供贷款。而这些中小企业的发展需要大量资金，同时得益于经济的发展，民间也积累了大量的自有资金，急需寻求投资方向。企业内部集资对象为企业内部员工及分支机构成员，故成为企业尤其是中小企业快速、高效缓解资金缺口的有效方法之一，企业内部集资有其先天优势：（1）企业内部集资较社会集资风险更具可控性，出借人对于相关信息和风险往往有较为充分的了解，对于潜在的风险也能客观看待，具有一定的承受能力。（2）企业内部集资主要是为了解决企业发展所需资金，有利于企业的发展和稳定，有利于职工的利益。因与单位和职工利益攸关，出借人有一定主观积极性和稳定性。（3）企业内部集资必须用于企业生产经营活动，取之于企业职工、用之于企业，是此类集资行为得以正当化、合理化的重要依据。不作为非法集资处理的一个重要前提是，出借人必须严格限定在本企业内部，为非法吸收公众存款而将社会人员接纳为企业工作人员，继而向他们吸收资金的，不属于企业内部集资。

（二）合法性分析

1.我国《宪法》明确规定保护公民的合法财产权，财产权包括公民对财产的所有权和使用权。将自己合法拥有的资金用于民间借贷，属于对合法财产行使使用权，应受法律保护。

2.《合同法》第十二章明确规定了建立在真实意思基础上的民间借款合同受法律保护，强调了民法意思自治的基本原则。

3.从1991年发布的《借贷意见》第6条规定来看，民间借贷的利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍以下的范围内适当高于银行的利率，这是对符合条件的民间借贷的法律保护。1999年发布的《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》指出，企业以借贷名义向职工非法集资、企业以借贷名义非法向社会集资、企业以借贷名义向社会公众发放贷款和其他违反法律、行政法规的行为无效。该规定没有明确企业内部集资的合法情形，但通过“企业以借贷名义向职工非法集资”的规定，可以推导出是有“合法”情形存在的。所以说，其企业内部的合法集资，并没有受到法律的禁止。2015年《民间借贷规定》正是基于以上法律依据，其企业内部集资条款又进一步对合法的内部集资作出了全面规定。生产性企业在自身的生产资金短缺时，在本企业内部职工中以债券形式或负债形式筹集资金，确实有利于企业自身发展，间接利于本企业职工的合法权益。但如若缺少相关法律要件，擅自在企业内部职工中以借贷形式筹集资金，以现金、实物等作为利息，到期还本付息的行为，则被认定为企业内部非法集资行为。可见，企业内部集资行为实质处于合法与非法的临界状态，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款与合法民间借贷的界限在司法实践中往往是很难区分的。因此，企业内部集资如果被理解为企业与职工之间正常的借贷关系，应属合法的民间借贷行为。

【审判实践中应注意的问题】

企业内部集资合法与非法的界限

（一）非法集资

非法集资具有以下特点：（1）集资者不具备集资的主体资格，未经有关部门依法批准。包括没有批准权限部门批准的集资、有审批权限的部门超越权限批准的集资。（2）承诺在一定期限内给出借人还本付息。还本付息的形式既有以货币形式，也有实物形式和其他形式。（3）向社会不特定的对象筹集资金。这里“不特定的对象”是指社会公众，而不是指特定少数人。四是以合法形式掩盖其非法集资的实质。

非法集资的种类。“非法集资”归纳起来主要有以下几种：（1）通过发行有价证券、会员卡或债务凭证等形式吸收资金；（2）对物业、地产等资产进行等份分割，通过出售其份额的处置权进行高息集资；（3）利用民间会社形式进行非法集资；（4）以签订商品经销等经济合同的形式进行非法集资；（5）以发行或变相发行彩票的形式集资；（6）利用传销或秘密串联的形式非法集资；（7）利用果园或庄园等开发的形式进行非法集资。

（二）非法吸收公众存款、集资诈骗

1998年7月，国务院第247号令颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，该办法第3条第1款规定：“本办法所称非法金融机构，是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。”第4条规定：“本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（一）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；（二）未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；（三）非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；（四）中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。前款所称非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”实践中，非法或变相吸收公众存款是民间借贷的规模化效应。如，借款人向社会上大量的不特定对象借款（吸收存款的另一种模式），双方签订借款合同，借款人承诺在一定期限内还本付息的行为等。虽然民间借贷是双方当事人共同的意思表示，但是，由于借款对象较为宽泛，侵犯了商业银行向不特定对象吸收资金这一项业务的专营权，存在扰乱金融秩序的可能性，因此，可能被认定为非法或变相吸收公众存款。而集资诈骗的主观目的在于非法占有，即完全以虚假的信息获取资金，双方当事人意思表示不真实。

（三）企业内部集资

企业内部集资属于员工与所在企业（非银行金融机构）在双方当事人意思表示真实的情况下的行为。与非法吸收公众存款不同，民间借贷主要为“一对一”的借款模式，行为指向特定对象。即使在一个借款人向多数人借款的情况下，每一笔借款也都是独立存在的。企业内部集资往往与民间借贷中的个人与企业借贷相类似。这种类似民间借贷的企业内部集资，一般不具有很大的融资规模。具体来讲：

1.既向单位内部职工集资又向社会公众集资的，不应认定为合法集资。因为集资对象既包括本单位的人员，也包括外单位的人员，说明此类吸收资金的行为针对的是不特定对象。如果将两种情形予以区分，将本单位人员的集资区别认定为单位内部的合法集资，显然不符合主客观统一的原则。比如，在某纺织实业有限公司非法吸收公众存款案件中，该公司吸收存款的对象有三类：第一类是非本公司职工；第二类是存款人非本公司职工，但通过公司职工存款，其中包括有夫妻关系者；第三类是公司职工。我们认为，尽管该纺织公司吸收存款的对象可以分为三类，但是其吸收资金针对的是不特定对象，无论是否本单位职工存款都符合其主观意愿。而且，因为整个吸收存款行为是在同一个犯意支配下统一进行的，应当按照主客观相一致原则进行，将所有资金统一认定为非法吸收公众存款的数额，而没有必要按照存款人是否属于单位职工进行人为的区分。

2.“单位内部”应限定指单位内部的职工，如果出现“名义出资人”与“实际出资人”不符的情形，即表面上“出资人”都是单位内部职工，但由于某种原因（如单位给职工施加压力、职工的亲友见有利可图主动要求参与等）导致大量资金来源于非单位职工，此种情形需要结合主客观情况进行综合判断。实践中此类特殊集资的例子很多。（1）以内部人名义转借。如，某县属医院因购买大型医疗设备需要资金，受银行信贷规模影响未能获得足够资金，便通过其内部职工募集缺口资金，但由于该企业长期通过内部集资方式扩大设备投入，致使企业内部职工无力或者不愿意再投入，而最终以内部职工名义在社会集资，而给出资人的债权凭证却是以其内部职工为债权人的收据凭证。（2）通过掮客募集后借入。这部分掮客主要是私营企业主或高层管理人员的亲属或者朋友，通过这些人在各自工作圈及生活圈内进行宣传，然后直接以其个人的名义借款后，转借给企业使用。如某民营建材企业，即通过公司经理的亲属、同学等在各自工作的单位以高于银行两倍的利息，募集资金上百万元，常年周转使用。（3）以准备上市为名义集资。如在新加坡上市的某制药公司，为达到在内地A股市场上市的要求，向本公司职工每人集资10万元，并承诺在预期的三年内上市后转为股份，结果在一个月内募集了2000万元资金。但据调查，该企业内部职工中除高管人员参股外，绝大多数是社会公众以其职工名义参与的。这些特殊的“内部集资”就是在利用法律对“特定少数人”的非禁止性，来规避审查与监管，从而达到内部集资的目的。在判断此类名义出资人与实际出资人不符的内部集资是否合法的时候，如果单位主观上对此是明知的，那么该种集资就具有社会性，就有一定的违法性，不应认定为单位内部的合法集资。

3.将社会人员吸收为公司工作人员，继而向他们吸收资金，不属于单位内部集资。实践中，一是通过公开招聘，在聘用同时即表明了向应聘人员筹集资金的意思表示，集资参与者参与集资的同时即成为公司的员工，比如“万里大造林案”等多存在此种情形，此种以传销方式实施的非法吸收公众存款，不能认定为内部合法集资。二是先将社会人员聘为单位员工，之后再向其吸收资金，此种情形具有一定的隐蔽性。以某果蔬加工有限公司非法吸收公众存款案为例，该公司通过设立连锁超市，聘用超市经理和代理人员，采取推广公司高科技产品，发展“促销员”、招聘“业务员”等手段，先以公司的名义与群众签订协议书，使其成为公司的“促销员”“业务员”后，再以公司名义向“促销员”“业务员”借款，开具借款借据再返款。除返还本金外，每月还以发工资和付借款利息的形式返利。

4.非出于单位自用目的的集资不属于单位内部集资。用于单位生产经营活动是认定单位内部集资合法的重要前提。取之于单位职工，用之于单位，是此类集资行为得以正当化、合理化的重要依据。一是单位和职工利益攸关；二是较社会集资其风险更具可控性。以刘某非法吸收公众存款案为例，某区科协副主席张某（另案处理）以搞人体科学研究和开发美容产品申请专利需要经费为名，以某科贸公司名义口头和书面委托某学院总务处代为集资，双方约定期限为一年，年息为20%。时任总务处处长的被告人刘某即安排工作人员夷某、赵某以总务处名义向本单位职工集资65万元。张某以“某科贸公司”名义从总务处“借”走460500元。刘某改任学院培训服务中心主任，又安排工作人员杨某以培训服务中心名义向本单位职工集资，张某又以“某科贸公司”名义先后从该院培训服务中心“借”走493064.50元。审理法院认为，某科贸公司委托在前，吸收、提走、使用资金在后，总务处、培训服务中心集资目的明确，故判决被告人刘某犯非法吸收公众存款罪。我们认为该判决意见是正确的，本案也可以视为是科贸公司与刘某共同非法吸收公众存款。

当然，在处理此类纠纷中，也不能因为单位内部集资的情节恶劣就认定为非法吸收公众存款行为。只要符合以单位内部职工为限、集资资金用于单位生产经营活动的集资行为就不属于非法吸收公众存款。比如，某市场建设管理服务中心为开发某市场，通过调出城关至乡下网点上班的威胁方式，以1.5%的月利率，对300余名员工进行高息集资。本案虽以调动职工工作岗位相威胁，情节固然恶劣，但仍然属于有效的单位内部集资，而不是非法吸收公众存款行为。