第二百六十四条

第二百六十四条

农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。

【条文主旨】

本条是关于集体成员对集体财产的知情权的规定。

【条文理解】

相较《物权法》第62条的规定，本条增加了“集体成员有权查阅、复制相关资料”的规定。集体经济组织或者村民委员会、村民小组的财产属于全体集体成员所有，每个集体成员都应当有权知道和了解集体财产的存在和使用情况。对集体财产所享有的知情、参与、监督、管理和自主决策的权利，是集体成员权利的重要内容，也是集体成员依法律规定或约定对集体财产行使所有权权能的体现和保障。没有正当程序的保障，就不会有真正的权利，即使法律规定了权利，如果没有正当程序的保障也往往使权利变得没有价值。知情权实现的重要前提是获取信息，实行信息的公开就是保障知情权实现的重要正当程序。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场……通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。集体经济组织与其成员之间的关系，虽然不同于行政主体与行政相对方的关系，也不同于一般的管理与被管理或者服务与被服务的关系。但这种特殊的基于成员权利，基于成员人身或财产或人身与财产而连结的法律关系，其本质也应当基于服务与信赖。财务公开的一个重要功能就在于建立有效的沟通，增进相互信任、协调一致，获得成员的支持使其以各种形式参与集体经济的运行决策中，最终达到理想效果。只有确保集体财务公开，为民主决策、管理和监督提供了程序保障时，集体成员参与的积极性、参与的效能才能得到实现。集体经济组织依法向本集体成员公布集体财产的状况，实行财务信息的公开，同时，赋予集体成员有权查阅、复制相关资料的权利，这是保障集体成员对集体财产的知情权的有效形式。

向本集体成员实行财务公开是落实我国《宪法》规定的要求。我国《宪法》第17条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”可见，集体经济组织实行民主管理是我国《宪法》的明确要求，落实这一要求就必然需要集体成员享有对集体公共事务特别是有关经济财务事项的知情权。国家其他基本法律、法规也规定了集体经济组织应当对本集体组织成员实行财务公开。如《土地管理法》第49条第1款规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”《村民委员会组织法》第30条规定：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”《城镇集体所有制企业条例》第8条规定：“集体企业的职工是企业的主人，依照法律、法规和集体企业章程行使管理企业的权力。集体企业职工的合法权益受法律保护。”在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中也明确指出：村务公开的重点，是财务公开。上述有关法律和政策的规定都充分表明，集体成员对集体财产的存在和运行状况享有知情权，集体财产的运营管理者负有向本集体成员公开的义务。

集体经济组织在其组织章程以及经济运行管理手段上都有比较大的灵活性，村规民约的内容也千差万别，但对本集体成员实行财务公开的内容形式上都有基本的共性要求。总体来讲，应当依照法律、行政法规、章程、村规民约的要求，最大限度地保障集体成员的知情、参与、监督、管理、自主权利以及获得救济的权利，确保集体成员的财产权不受非法的侵犯。关于公开的具有要求，通常有以下几点：一是公开内容简洁明了，便于集体成员了解。公开的形式和方法可根据实际情况因地制宜、灵活多样，如采用张榜公布、召开集体成员大会或者代表大会等。二是公开要做到及时。可以采取定期的形式，也可以根据集体财产重大变动事项，可以根据进展的不同阶段随时公开。三是公开要做到内容真实。公布的内容要真实可靠，有凭有据，不得谎报、虚报、瞒报。本集体成员对公开的内容，有权进行查询，集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当自觉接受查询。

此外，《村民委员会组织法》第32条规定，村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构负责民主理财。农业部、监察部制定的《农村集体经济组织财务公开规定》对该条所述的其他形式的村务监督机构作了进一步解释，该规定第4条明确规定，村集体组织应当建立以群众代表为成员组成的民主理财小组。其中，村务会议主要责任是审议村民委员会年度报告；村务公开虽然规定了村委会应接受村民查询，但并未对查询权予以明确；民主理财小组负责村财务收支的预决算、村级收入及支出情况。

依据《村民委员会组织法》第31条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，但具体的处罚措施在《村民委员会组织法》中没有具体的规定。我们认为，若村民向有关政府部门反映情况后，该政府有关部门不作为时，村民可以政府为被告提起行政诉讼。但从根本上讲，《村民委员会组织法》规定镇政府只有指导、监督村委会的作用，政府本身并不能直接承担公开村委会财务信息的责任。审判实践中，村民请求查询与复制村委会账簿的诉讼请求主要涉及行政与民事两大程序。《村民委员会组织法》第30条第4款规定“村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询”；第31条明确规定了相应的救济措施；第32条规定了村务监督等内容；第36条第2款进一步规定了“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的内容。在此基础上，本条规定在《物权法》第63条规定的基础上增加了“集体成员有权查阅、复制相关资料”的内容。我们认为，在村民自治的大背景下，首先要尊重和保护集体成员的查阅复制权，这是保证村务公开和保障集体成员知情权的重要方式。其次，要充分运用村民自治的制度体系来保障集体成员的查阅复制权，运用好《村民委员会组织法》第32条规定的村务监督机制。最后，发挥好《村民委员会组织法》第31条救济制度的功能，做好与相应行政诉讼机制的衔接。换言之，这里的查阅复制权更多地要在村民自治的框架内解决，坚持将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，这也符合《村民委员会组织法》保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设的立法宗旨。如果涉及村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，则可以依据《民法典》第265条第2款及《村民委员会组织法》第36条第1款的规定，依法向人民法院申请撤销。

【审判实践中应注意的问题】

账簿能最真实地反映经济往来业务，一旦泄露可能会给村民集体经济组织带来无可挽回的损失，因此对账簿的查询复制权利主体要予以严格限制。设置该制度时，首先应当明确该权利行使的主体资格。基于我国农村这一特殊背景，集体经济组织成员的资格确定区别于有限责任公司、股份公司等一般法人。其考量因素包含两点：第一，村民在该村委会所在地生活，且户籍地归属于村委会所管辖范围；第二，村民必须是以集体所有的土地利益作为社会保障的基础。只有同时符合上述两个条件，村民才具备该权利的主体资格。