第二百六十二条

第二百六十二条

对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

【条文主旨】

本条是关于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权行使问题的规定。

【条文理解】

本条规定除在第1款、第2款中增加“依法”外，基本保留《物权法》第60条的内容。集体所有权的行使，具有代表行使、民主决策和设立他物权的色彩。按照《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的规定，集体经济组织或者村民委员会、村民小组对集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，仅享有经营、管理权，可以行使发包方的权利。所有权行使不仅仅是经营、管理和发包农村土地，因此集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权的行使问题，理论界和实务界一直争论不休。

集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产的所有权主体是特定组织内的农民集体，但所有权不可能也没有必要由全部集体组织成员共同行使，而是需要由特定的组织代表该集体行使所有权。根据本条规定，集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，由乡镇、村、村内集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。但不论是哪一级集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使所有权，都应受到一定的程序制约，不能损害被代表的本集体成员的集体利益。在此需要注意的是，集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的，应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理，没有村农业集体经济组织的，由村民委员会经营、管理。据此，代表行使集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不动产所有权的，应当是集体经济组织，集体经济组织不健全的，由村民委员会或者村民小组依法代表行使。这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。该行政村农民集体所有的土地等集体财产，就由该行政村集体经济组织或者村民委员会来依法代表集体行使所有权。“村民委员会”就是指《村民委员会组织法》中所规定的村民委员会（村委会）。村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的农村基层群众性自治组织。农村实行家庭承包经营等责任制形式后，对以“三级所有，队为基础”的人民公社体制进行改革。在改革过程中，在原来生产大队，有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。这里的“村民小组”是指行政村内的由村民组成的自治组织。根据《村民委员会组织法》第3条规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体所有权关系等分设若干个村民小组。目前，全国多数农村地区在原来的生产大队一级设村委会，在原来的生产队一级设村民小组。在诉讼层面，村民小组具有相应的诉讼主体资格，可以依法提起相应的民事诉讼，维护相应的权利。

根据本条第2项规定，分别属于村内两个以上农民集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权。但在很多地方，村民委员会事实上包揽了村民小组的某些职能，成为村内农民集体土地的所有者代表。依据这一规定，村民委员会在代表行使所有权时，不得随意打乱不同村内集体经济组织的界线，改变土地的权属关系。

根据本条第3项的规定，属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍然属于乡镇农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍然属于乡镇农民集体所有。上述两种情况下，由乡镇集体经济组织来行使所有权。

实践中，集体所有权的最常见类型就是集体土地所有权，即农村劳动群众集体经济组织对依法属于自己所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。新中国成立之初，国家通过土地改革，确认了广大农民对土地的私有权，之后通过引导农民互助合作，成立互助组、合作社和高级合作社，于1956年基本完成社会主义改造任务，1958年在高级合作社的基础上成立人民公社，逐步建立了农村集体所有制和土地的农民集体所有权。我国目前还属于农业国家，绝大部分农用地及农村建设用地都属于集体所有，因而集体土地所有权也是我国一种非常重要的土地所有形式。如上所述，集体土地所有权的主体为农民集体，客体为国有土地之外的其他土地。对于土地的使用具有一定限制，特别是集体土地进行非农业使用时法律都作出了明确的限制。这在土地承包经营以及有关乡镇建设用地使用以及转为国有土地进行出让等情形下非常明显。