第二百六十一条

第二百六十一条

农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。

下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：

（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；

（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；

（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；

（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；

（五）法律规定的其他事项。

【条文主旨】

本条是关于农民集体所有内涵以及应经集体成员民主议定事项范围的规定。

【条文理解】

一、关于农民集体所有的界定

长期以来，不少人认为农民集体所有权的主体具有高度抽象性。农民集体，既不是一定的法人组织，也不是由集体成员构成，导致了农民集体所有权权利主体不明，侵害农村集体组织成员利益的现象时有发生。对此，《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”《物权法》的这一规定第一次明确了“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。本条基本保留了这一规定，只是将“单位”修改为“组织”。

“本集体成员集体所有”的含义是，集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。在这种所有权形态下，本集体成员的权利主要是通过成员权来体现。成员权分为自益权和共益权，集体成员通过自益权实现其收益，通过共益权来行使集体所有权。作为一种公有制形式，农民集体所有并不等于本集体成员的共同共有。两者的区别主要是：（1）共同关系的产生并非源于当事人的约定；（2）本集体成员对集体所有财产不享有共有份额，不得分割集体所有财产；（3）共同关系的维持和解散不取决于本集体成员的意思。应该说，农民集体所有权是一种独立形态的所有权形式，其主要特征有：（1）所有权主体具有单一性，即本集体成员组成的集体。农民集体所有的不动产和动产，虽然属于本集体组织所有，但每一个具体集体成员不是所有权主体，不能以自己的名义行使所有权，也无权擅自处置集体财产。（2）集体所有权的行使必须有法定的程序要求，这对集体成员利益保护尤为重要。即设置一个能够充分反映本集体成员共同意志的程序，以有效行使集体所有权，保护集体成员权益，同时也彰显农民集体所有权的公有制本质。（3）所有权的行使方式具有特殊性。

二、关于本集体成员民主议定事项的范围

集体所有的特征就要求了民主管理集体事务，涉及集体成员重大利益的事项，必须依照法定程序经本集体成员决定。现实中，往往发生少数村干部擅自决定涉及全体村民利益的大事的情况，群众对此反映十分强烈。本条第2款分5项针对需要本集体成员经法定程序决定事项的范围作出了规定。综合来看，这些事项都是与集体成员切身利益息息相关，关系本集体重大事务的事项。这里的“法定程序”，就是我们通常所指的民主议定程序。民主议定程序是农村社会实现村民自治、发展农村基层民主的制度形式。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》《土地管理法》《农村土地承包法》以及《草原法》等。后三部法律中的民主议定程序主要针对承包土地调整、承包方案的确定以及以其他方式将本集体农村土地发包给组织以外的单位或者个人等事项。只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。

第一，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包。依照《农村土地承包法》第3条的规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”家庭承包是在农村集体经济组织内部，按照一定程序统一进行的体现公平原则的承包方式，具有用益物权属性的土地承包经营权主要是通过家庭承包取得的。因此，土地承包方案的确定对承包方获得具有用益物权性质的土地承包经营权具有重要的意义。同时，将本集体经济组织的土地承包给集体以外的组织或者个人，对本集体经济组织成员的利益影响也很大，甚至涉及本集体成员的根本利益。所以，两类事项的确定应当经过本集体成员依照民主议定程序决定。这一原则也被规定在《农村土地承包法》和《草原法》等法律之中。

第二，个别土地承包经营权人之间承包地的调整。承包地是土地承包经营权的权利客体，在承包期内维持承包地的稳定对保护土地承包经营权人合法权益具有重要意义，也是土地承包经营权物权属性的逻辑必然。土地承包经营权一经确立，承包地原则上不得进行调整，除非法律规定的特殊情形出现且经过民主议定程序。按照《农村土地承包法》第28条的规定，承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。

第三，土地补偿费等费用的使用、分配办法。根据《民法典》物权编中的第243条的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费、土地附着物补偿费等费用。现实中，这部分费用一般支付给被征地的农村集体经济组织，其中大部分费用分配给本集体成员、补偿受影响的土地承包经营权人。因为征收集体土地直接影响被征地集体经济组织成员的生产生活，这部分费用的使用和分配办法有必要经集体民主议定形式决定。

第四，集体出资的企业的所有权变动等事项。实践中，很多农村集体经济组织都投资兴办企业，一方面实现共同致富，另一方面也解决了大量农业人口的就业问题。集体出资的企业收益属集体成员集体所有。如果将该企业出让或者抵押的，也要经过本集体成员讨论决定，不能由该企业负责人或者本集体管理人擅自作主。

第五，法律规定的其他事项。依据《村民委员会组织法》第24条规定，本村享受误工补贴的人员及补贴标准、从村集体经济所得收益的使用、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案、村集体经济项目的立项及承包方案；宅基地的使用方案，以借贷租赁或者其他方式处分村集体财产等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。至于村民会议决议的形式，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前述规定的事项。比如人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

【审判实践中应注意的问题】

关于本条的适用，需要注意的是农村集体经济组织成员的资格确定问题。

在我国农村，农民的利益至少涉及三种基本权利：一是土地承包经营权。我国农村的土地属于农村集体所有，对耕地实行土地承包经营权的利用方式和以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制。家庭承包经营是农村土地承包经营的最基本形式，在各种承包方式中所占比重最大。二是宅基地使用权。这也是以户为单位享有的权利。三是集体经济组织的收益分配权和管理权。这三项基本权利都涉及农村集体经济组织成员的资格问题。我国的农村土地承包是主要以农户为主体的承包。只有拥有集体经济组织成员资格的人，才能成为农户成员。农户成员与家庭成员并非同一概念，因为家庭成员是有血缘关系的人组成的生活体，农户成员则是进行生产的成员。可见，农户成员是一个经济概念，家庭成员则是带有身份性质的概念。一旦农村集体经济组织成员、农户成员的概念不明确，不能与家庭成员相区别，就会导致农村土地承包经营权的属性不清晰，应当依法保护的权利不清晰，进而造成审判实践中大量问题无法得到解决。例如，实践中常见的谁有土地承包权，谁有宅基地使用权，谁可以对这些权利进行流转等问题，都与成员的资格认定相关。因此，农村集体经济组织成员的资格问题是涉及农村改革的一个重大问题，也是一个不能回避的基本问题。这一问题明确了，农户成员才能明确；农户成员明确了，农户才能明确；农户明确了，家庭和家庭成员才能明确。只有上述主体概念清晰了，农民的三大基本权利即土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织的收益分配权和管理权才能得以落实。如果不对农村集体经济组织成员的资格问题进行明确规定，审判实践中许多与此相关的问题就无法得到解决。例如，哪些是农户的权利，哪些是农户成员的权利，哪些是家庭成员的权利等，这些问题的处理都依赖于农村集体经济组织成员资格的认定。这种关于农村法治的基础性的问题，已经到了非解决不可的地步，不应当再回避。特别是，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，意义重大。农村集体经济组织成员身份问题事关农民重要基本民事权利，应属《立法法》第8条第8项规定的法律保留事项，只能由全国人大进行立法规定。由于现行法律对农村集体经济组织主体地位规定不明确，当前我国农村集体经济组织成员权的取得和丧失缺乏全国统一、明确、权威的判断标准，并由此引发了实践的混乱和大量的矛盾纠纷，比如村民福利待遇、出嫁女的权益保护等纠纷，这也是一段时间以来困扰审判实践的难点问题。在《民法总则》对此没有作出规定的情况下，鉴于农村集体经济组织的成员权中最基本的就是其财产权问题。但是最终立法上对此并未作出规定，而实务上涉及大量此类纠纷，法院不能拒绝裁判。审判实践中，对农村集体经济组织成员资格的认定也存在不尽一致的情形，有的采取户籍规则，有的采取经常居住规则等。在总结有关审判经验的基础上，我们倾向于认为，在农村集体经济组织所在地具有长期、固定的生产生活，依法登记为常住户口，或符合法律法规规定的其他情形的，具有农村集体经济组织成员资格。这一标准可以供审判具体案件时参考。至于村民福利待遇案件处理问题，《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研〔2001〕 51号）明确规定：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”《村民委员会组织法》第27条第2款、第3款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此可知，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不能剥夺或减少村民收益分配，同样也不能剥夺村民的福利待遇。村民的福利待遇与其收益分配并无本质区别，都属于村民基于其集体经济组织成员资格而获得或可能获得的财产权益范畴；与村民收益分配纠纷相同，村民福利待遇纠纷也是发生在农村集体经济组织与其成员之间；通过村民会议的形式剥夺村民应分配的收益与剥夺村民的福利待遇一样，都属于违反《村民委员会组织法》第27条第2款、第3款规定的情形。农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生纠纷，当事人就此起诉的，人民法院应当根据上述法律规定及《民事诉讼法》有关规定，进行审查，对于符合《民事诉讼法》规定起诉条件的，人民法院应当受理。这也符合立案登记制的相应要求。