第二百一十二条

第二百一十二条

登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

【条文主旨】

本条是关于不动产登记机构应当履行的审查职责的规定。

【条文理解】

根据本条规定，不动产登记机构的审查职责主要包括以下几项：查验材料、询问、如实及时登记，必要时还可实地查看等。

登记审查环节是不动产登记制度的核心内容之一。采用不同的登记审查标准，对登记的公信力、登记的效率和质量以及登记错误的责任承担有着不同的影响。

不动产登记审查分为实质审查和形式审查两种形式，其主要区别在于：不动产登记工作人员是否有权对不动产物权发生变动的原因关系进行审查。不动产登记工作人员有权对不动产物权发生变动的原因关系进行审查的，为实质审查，反之则为形式审查。实质审查与形式审查各有其优点和缺点。相比较而言，实质审查的优点在于，不动产登记机构对不动产物权发生变动的原因关系进行全面审查，有利于减少因单方的、片面化信息造成登记错误，提高了不动产登记的公信力。但实质审查必然要求不动产登记机构对每一项登记事项都进行充分详细的审查。在目前交易市场日益发达的情况下，以现有的不动产登记机构工作人员数量应对高要求的审查工作，任务将非常艰巨，势必会影响到不动产登记的效率。形式审查最大的优点在于其登记效率高，但其缺点无疑就是，不动产登记机构工作人员简单依据不动产申请登记人提交的材料完成不动产登记，存在登记错误增加的风险。不同国家及地区的不动产物权登记机构的职责并不相同，如我国台湾地区的“土地登记规则”只规定了不动产登记机构审查当事人的申请材料的职能。《日本不动产登记法》则赋予不动产登记机构工作人员进一步审查的权力，其规定，登记官在有土地或者建筑物标示登记的申请时，或依职权进行其登记时，如有必要，可以调查土地或建筑物标示事项。

从各国立法规定来看，无论立法例采用的是不动产登记对抗主义还是登记生效主义，其不动产登记审查形式并非存在必然的区别。例如，法国采登记对抗主义，其不动产登记审查主要是形式审查。而德国采登记生效主义，其不动产登记审查也主要是形式审查。采登记生效主义的瑞士则采实质审查。故国家采取实质审查抑或形式审查，主要取决于立法上对不动产登记的公信力的要求。

从各国实践来看，无论采用何种不动产登记审查形式，在实操中都要兼顾不动产登记审查的高效与不动产登记的公信力之维护。如采形式审查的法国，因其属登记对抗主义，所以其不动产物权登记的公信力相对而言要弱一些，但这并未影响不动产登记机构对不动产登记准确性的追求。根据《法国民法典》1955年1月4日法令的第4条，只有经过认证后，抵押权才能公示。法国1954年法令的第32条规定，由公证人负责和不动产有关的契约的审查和登记。而在德国，虽然其法律规定，不动产登记机构除有审查当事人的申请材料是否齐备的权力之外，对当事人申请登记的内容只有消极的登记义务。不动产登记机构原则上没有审查原因关系的权限，既没有权利也没有义务对当事人申请登记不动产物权的涉及实质权利义务方面内容进行调查，也无权对当事人的财产法律关系进行变更。但德国以其物权行为无因性理论和严格的登记程序来克服形式审查的弊端［特别是通过物权合意的替代机制——同意登记原则（Bewilligungsgrundsatz）和先前登记原则（Voreintragungsgrundsatz）来实现］，并且在登记官吏有疑问或者在进行土地所有权转让等特定不动产交易时（《德国土地登记簿法》第20条），除了审查登记同意外，登记官员还要审查物权合意，这已经突破了形式审查，迈向实质审查。同时，德国的不动产物权交易行为也有强制公证程序，在进行不动产登记之前要先进行公证，这更是大大弥补了形式审查的不足。而采用实质审查形式的瑞士，在致力于维护不动产登记公信力的基础上，引入了强制公证程序作为实质审查程序的前置程序，通过制度设计来提高不动产登记效率，以减少不动产登记机构工作人员的审查工作。《瑞士民法典》第657条第1款规定，转移不动产所有权的契约，不经公证，无约束力。《瑞士民法典》第965条第1款规定，不动产登记簿上的处分，诸如登记、变更、涂销，不论何种情形，仅得依据处分权利证书和法律原因书证为之；第3款规定，法律原因的书证，即生效的必要条件已具备的书证。正是由于公证程序的引入，不动产登记机构的审查压力大大减少，不需要对每一件不动产物权登记都作大量的调查研究和实地考察等工作，提高了审查的效率。所以，不管是不动产登记实质审查还是形式审查，都是建立在相应的配套制度基础之上的。

就我国不动产登记审查制度而言，较多学者主张在中国当前情势下，应当采用实质审查模式，以维护登记的公信力。但也有学者指出，采用实质审查将导致登记效率的低下和权力寻租等问题出现。从本条规定的不动产登记机构的审查职责来看，法律并没有明确界定什么是实质审查，什么是形式审查，更没有将不动产登记机构的审查职责定性为实质审查还是形式审查。从审查的内容来看，我国不动产登记机构的职责在形式审查的基础上，适当融合了实质审查的部分特征。第一，从审查的材料来看，包括了不动产物权权属证明材料和标明不动产情况的材料以及其他必要材料。权属证明材料主要是指权利设立、变更、转让和消灭的原因关系的证明，包括不动产物权设立、转让、变更、消灭合同，以及人民法院或者仲裁机关的生效法律文书等。这实际上表明，本条规定的不动产登记审查不仅仅是对提交的材料进行形式上的审查，还要查验、确认这些材料的真实合法性。第二，从不动产登记机构可以询问登记申请人来看，不动产登记机构以确保登记内容的真实性为目的，可以对登记的内容进行询问，以了解不动产物权的实际情况。第三，不动产登记机构于必要时还可以实地查看不动产，这实际上赋予了不动产登记机构调查职权。而只有在实质审查模式下，不动产登记机构才能够行使调查职权。第四，实质审查赋予不动产登记机构更大的审查权力的目的就在于确保登记的准确性，减少人为原因造成的登记错误，因此，不动产登记机构也就负有更大的责任。根据《民法典》第222条第2款的规定，在因不动产登记机构的过错造成登记错误时，不动产登记机构要对因此造成的损害承担赔偿责任。而形式审查，由于不动产登记机构仅作形式上的审查，不涉及保证登记真实正确的问题，一般不存在因为登记错误而由不动产登记机构承担赔偿责任的情况。

本条的规定，是基于对不动产登记公信力的维护和保护交易安全的目的，在调研我国各地不动产登记实际情况并充分听取各方面意见的基础上作出的，建立的这种不动产登记审查模式，能够使不动产登记机构在各自的职权范围内充分履行职责，尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项，避免登记错误，符合我国实际需要。

当然，在实践中，我国不动产登记机构还存在审查登记效率有待提高等问题，如囿于交易数量较大的问题，房地产登记效率一直有待提升，特别是新购房的产权登记，有的购房人需要等待多年才能办下来。但《民法典》中并没有直接建立相应的配套制度以弥补实质性审查职能所带来的效率缺陷，这需要日后有关部门进一步制定详细的、专业化的方案予以完善和解决。当前，某些不动产领域正在进行有益探索，如土地登记主管部门正在尝试建立中介代理制度，把登记中大量的实质审查工作交由中介代理机构承担，通过中介代理机构的行业规范和行业自律，对申请材料进行实质审查，以保证材料的真实性、完整性，然后不动产登记机构再对由有资质的中介机构提交的资料进行形式审查。如果发生因登记错误造成的损失，不动产登记机构承担责任；对由于中介代理机构造成的登记错误，不动产登记机关可以向中介代理机构追偿。参考其他国家和地区的经验，我国不动产登记制度还可以引入公证制度作为不动产登记审查的前置程序，由公证机构负责不动产交易的审查核实工作，这样既可以有效减少不动产登记机构的工作量以提高登记效率，还能为提高登记准确性增设一道可靠保障。近年来，我国台湾地区也引入了公证制度，如我国台湾地区“民法”第166条第1项规定：“契约以负担不动产物权之转移、设定或变更之义务为标的者，应由公证人做成公证书。”其立法理由书对公证在不动产登记中所起到的作用有这样的论述，“不动产物权具有高度经济价值，订立契约约定负担移转、设定或变更不动产物权之义务者，不宜轻率。为求当事人缔约时能审慎衡酌，辨明权利义务关系，其契约应由公证人做成公证书，以杜事后之争议，而达成保障私权及预防诉讼之目的。”随着行政管理体制改革深化和不动产统一登记制度的进一步完善，法律将在总结实践经验的基础上对不动产登记机构履行职责问题作出更为具体的规定。

【审判实践中应注意的问题】

第一，本条规定的不动产物权登记机构审查职责，主要是针对因法律行为设立、变更、转让不动产物权的情形，对于非因法律行为导致的不动产物权变动，原则上不宜一律采取本条规定的审查模式，而应按照实际情况予以办理。例如，对于由人民法院、仲裁机构作出的生效裁判文书，行政机关作出的征收决定等确定的不动产物权的设立、变更、转让或者消灭，当事人申请登记时，登记机构只需对相关生效法律文书的真实性予以审查即可，不必再对生效裁判文书或征收决定等的内容是否妥当以及不动产物权的实际情况进行审查。即使不动产登记机构认为上述文书确有错误，也不应直接拒绝登记，而是应先依法给予登记，同时可以向作出生效法律文书的人民法院、仲裁机构或者行政机关提出具体的专业化建议。

第二，不动产登记申请人提交不动产登记申请材料后，不动产登记机构首先需对登记申请材料进行审查，确定是否受理申请人提出的不动产登记申请。在这一环节中，不动产登记机构的工作人员需要对申请材料进行综合审查，包括申请登记事项是否属于本登记机构职责范围、材料是否齐全、是否符合法定形式，对明显不符合登记条件的申请，要么不予受理，要么作出其他补正要求。通过这一程序，不动产登记机构可以提前将那些明显不合法的不动产登记申请排除，大大减轻其后的其他环节的工作量。

不动产登记机构具体主要应查验以下内容：一是记载不动产界址、空间界址、面积等信息的材料与申请登记的不动产实际状况是否一致。判断是否一致，通常可以通过审查绘测报告来进行。在不能单凭测绘报告等书面文件判断的情况下，不动产登记机构工作人员认为有必要时可以实地查看，如房屋所有权系首次登记的情况等。二是其他必要证明材料、文件与申请登记的内容是否一致。权属来源证明材料包括不动产权属证书和登记证明等能够证明申请人不动产物权来源的证明材料。一方面，不动产登记机构要审查权属来源证明材料的不动产权属证书和登记证明的真实性。权属证书和登记证明是由不动产登记机构发放的，且具有一定的防伪功能，不动产登记机构有能力也应当识别权属证书和登记证明是否真实。另一方面，不动产登记机构的工作人员要就权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容的一致性进行检验，通过与登记申请书等材料的比对，至少保证这些材料在表面上内容是一致的。三是登记申请是否违反法律、行政法规规定。如果申请登记事项违反的是地方性法规、部门规章或者有关文件的规定，则不一定不予登记，而需要进行进一步的审查才能判断。这一审查对不动产登记机构工作人员的业务水平提出了较高要求，需要工作人员熟知相关的法律法规才能完成。

第三，关于向不动产登记申请人的询问的问题。不动产登记机构对不动产物权具体事项的登记主要依据不动产登记申请人提供的权属证明材料和标明不动产界址、面积等必要材料。由于不动产物权登记具有实质审查性质，不动产登记机构有权进行必要的询问和调查，如果调查的结果与当事人提供的材料不一致，不动产登记机构可以按照实际调查的结果进行登记。如果不动产登记机构登记的内容与实际内容不一致，应当依法承担相应的责任。

第四，关于不动产登记机构的如实、及时登记义务的问题。及时登记是对不动产登记机构审查登记工作的效率要求，一般而言，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。正如前面所说，实质审查模式最大的问题就是可能会导致效率低下，所以有关主管部门应对不动产登记机构的登记工作进行监督，时间不宜过长，以便于不动产交易市场的发展。需要注意的是，审查时限并不包括公告的时间。公告虽然并非是不动产登记的必经程序，但如果不动产登记机构在进行审查过程中需要公告的，或者法律法规有明确规定需要公告的，公告的时间应当另行计算。判断不动产登记机构是否履行及时登记的义务，应当结合登记审查的实际情况来综合考量。

不动产登记机构并非对当事人的任何申请都要进行登记，对于不符合登记条件的、有下列情形之一的登记申请，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（1）违反法律、行政法规规定的。比如，申请人未按照不动产登记机构要求进一步补充材料的；申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请人不一致的；申请登记的不动产不符合不动产单元设定条件的；申请登记的事项与权属来源材料或者登记原因文件不一致的；申请登记的事项与不动产登记簿的记载内容相冲突的；未依法缴纳土地出让价款、土地租金、海域使用金或者相关税费的；不动产被依法查封期间，权利人因自行处分该不动产而申请登记的；未经预告登记权利人书面同意，当事人因自行处分该不动产而申请登记的。（2）存在尚未解决的权属争议的，但申请异议登记的除外。（3）申请登记的不动产权利超过规定期限的。（4）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。凡符合上述几种情形的，表明不动产登记申请事项存在根本性的缺陷或者在不动产登记申请时不存在补救的可能，不动产登记机构应当不予登记。其中，抵押权的期限一般与主债权的期限相同。抵押权期限超过主债权期限的，应当不予登记。

第五，关于实地查看，有下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：（1）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记。办理房屋初始登记时，不动产登记机构可以到实地查看，主要包括：房屋坐落、占地范围与土地使用权证明上所记载的房屋用地情况是否一致；房屋与申请人提交的建设工程符合规划的证明材料记载的房屋是否一致；房屋与已竣工的证明材料记载的情况是否一致等。（2）在建建筑物抵押权登记。在建建筑物抵押权登记的实地查看主要包括两方面内容：其一是对已建成的部分是否真实存在进行查看；其二是对项目的名称、坐落等进行核实。若有必要，不动产登记机构应当通过文字或者拍照的方式对已进行实地查看的情况予以记录保存。（3）因不动产灭失导致的注销登记。不动产实际上已经不存在，但权利人并未主动申请注销登记，此时不动产登记簿上记载的信息与不动产的真实状况是不相符的。若原权利人在利益的驱动下利用此漏洞将不动产登记簿上记载的实际上已经不存在的不动产进行转移、抵押等处分，极易产生扰乱不动产交易市场秩序、侵犯第三人合法权益的后果。为了更好地保护相对人既有的所有权和共有权，在办理因不动产灭失导致的注销登记申请时，不动产登记机构可以进行实地查看。（4）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。

实地查看应由不动产登记机构的工作人员参加，现场查看人员应对查看对象拍照、录像等，填写实地查看记录。现场照片、视频及查看记录应当及时归档。对于可能存在权属登记争议，或者可能涉及他人利害关系的不动产登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。不动产登记机构进行调查时，申请人、被调查人应当予以配合。