第一百一十七条

第一百一十七条

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。

【条文主旨】

本条是关于对不动产或者动产征收、征用补偿的规定。

【条文适用】

所谓征收，一般是指征收主体（国家或政府）为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，以国家权力为后盾取得集体或个人财产所有权并给予适当补偿的行为。征收行为在土地征收及房屋征收领域特别常见。在物权法上，征收是物权变动的一种情形，直接导致标的物所有权的取得和丧失。征用不同于征收，征用的目的在于获得被征收标的的使用权，不导致所有权的变化，使用完成后还应当返还给被征用人。两者的共同点在于都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序，都要给予补偿；不同之处在于前者涉及所有权的变化，而后者只是使用权的变化。对于征收、征用行为的性质，学界的认识还存在一定程度的分歧，多数学者认为征收行为属于行政行为，也有少数学者认为征收、征用行为属于民事法律行为或带有行政行为、民事行为、宪法行为及经济法行为等因素的综合行为。征收、征用行为在世界各国的立法中特别是基本立法中都有存在，如《意大利宪法》第42条规定，在法律规定的情况下、并给予适当的补偿时，国家可基于公共利益的需要对私有财产予以征收。我国《宪法》第10条第3款中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因此，在宪法意义上，征收行为带有一定程度的宪法强制性。同时，《宪法》也从国家最高法律层面上规定了征收应当补偿的法律原则，有效保障了公民的宪法权利。当然，也要注意到，《宪法》作为国家的根本法，对于征收及补偿的规定比较原则和抽象，除了维护国家的宪法权威外还要保障公民及相关主体的宪法权益，无法对权利的实现作出周密、细致的安排，特别是对于征收这一复杂的法律行为及其导致的相关权利义务后果，只能由各基本法或特别法予以规定。本条的规定是国家取得标的物所有权或使用权的一种方式，也是《宪法》规定的征收、征用行为应当给予补偿的基本原则在民法层面的具体落实。

权利为法律所赋予，具有一定的社会功能，是社会秩序的一部分。权利的行使，不仅关涉权利人的利益，而且也关涉义务人的利益以及国家利益和社会公共利益。权利人所享有的民事权利并不是绝对的、不受限制的，相反，现代民法对于民事权利的内容及其行使逐渐设置了越来越多的限制。部分特别法，例如《环境保护法》《城乡规划法》《土地管理法》等，都作出了一系列的限制，从而使民事权利具有了社会化的特点。最高人民法院在向全国人大常委会法工委提出对《民法总则（草案）》修改建议时，提出增加以下规定：“为了公共利益的需要，有关国家机关依照法律规定的权限和程序进行征收、征用，给权利人造成损害的，应当给予及时、充分的补偿。”之所以提出该意见的理由如下：

1.维护社会公共利益。权利主要体现的是一种权利人的私人利益，这是民事权利作为私权的本质所在，但是这种利益有可能和社会公共利益发生冲突。例如，人格权的行使与舆论监督、舆论自由等可能发生冲突和矛盾。如果允许权利人享有绝对的人格权，则舆论自由和舆论监督必然会受到伤害。所以，法律从维护社会公共利益的角度考虑，需要对权利人的权利作出必要的限制。对所有权而言，政府基于社会公共利益的需要，可以征收、征用或者对民事权利的行使进行其他必要的限制。

2.维持民事主体之间的利益平稳。因为民事权利常常涉及各种民事主体之间的利益冲突，例如，一方对自己的土地享有所有权，但如果禁止他人通行，就会给他人的利益造成损害，所以法律要设立相邻关系制度，以解决因权利的行使产生的利益冲突。任何人在行使权利时，对他人对其行使权利造成的不便，负有适当容忍的义务。

3.提高经济效益。权利的行使，应当有利于增进社会效益和福祉。例如，土地使用权人在一定的期限内不使用土地，造成社会财富的浪费，国家就可以提高土地的利用效率为由，收回土地使用权。

在遵循私法自治原则组成的市民社会之下，建立和完善市场经济体制，既要确立个人行使权利自由居于核心地位的基本原则，同时也需强调行使权利自由应当尊重他人，不得损害他人的法律伦理原则，权利行使需要受到限制，这是权利社会化的应有之义。本法在确立基本民事权利类型的同时，也规定了民事权利行使的规定。例如，在本编第一章“基本规定”中，第5条规定自愿原则，第7条明确诚信原则，第8条明确不得违反法律、不得违背公序良俗原则，上述基本原则不仅适用于民事权利的行使，还适用于其他民事活动。在本编第五章“民事权利”中，第130条规定：“民事主体按照自己的意愿依法行使民事权利，不受干涉。”同时，第132条规定：“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”权利的行使不得违反公共利益，强调私权的公共性，也是权利社会化的重要内涵。所谓公共利益是指不特定多数人的利益，包括社会与个人利益在内，是促进社会发展不可或缺的合理秩序。需要注意的是，以“公共利益”作为控制私权行使的手段适用之时，应当慎重，避免因滥用而不当限制权利人的自由。本条即为对因公共利益而限制私权行使的规范条款。

征收是以国家的名义强制性地取得个人财产的所有权。例如，政府为公共利益的需要，征收个人的土地、房屋，兴建道路、医院等。征用是以国家的名义强制性地取得个人财产的使用权，而保留个人的所有权。例如，国家在抗洪救灾时征用个人的车辆等。征收、征用都涉及对于权利人行使权利的限制问题。尽管立法对民事权利的享有和行使作出了限制，但为了充分保证权利人享有和行使民事权利，保护权利主体的利益，防止行政机关对民事权利的行使作出不正当、不合理的干预，要求对于民事权利的限制必须由法律规定，而不能由行政机关通过规章甚至是红头文件任意进行限制。外国立法中已有相关规定，例如，《法国民法典》第545条规定：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何所有权人丧失其所有权，但是为公共利益的需要，依法宣告征用并且给予合理补偿的情况不在此限。”《德国民法典》对征收的适用更为严格，第838条规定：“在所有权人放弃保存、耕种或者使用涉及国民生产利益的财产，严重损害了国民生产的情况下，可以由行政机构支付合理补偿后，对上述财产实行征收。”即使是法律因公共利益而对民事权利的行使设置限制，也必须有明确充分的理由，且不得违反相关法律对征收、征用机关的法定权限，以及相关程序等规定。

根据《物权法》第28条中的规定，因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力，征收是引起物权设立、变更、转让或者消灭的特殊原因之一。《民法典》吸收了《物权法》的相关规定，明确了征收、征用不动产或者动产适用的条件：

1.必须是为了公共利益的需要。从比较法的角度来看，“征收”（taken）一般是基于“公共利益”（public use）和“正当补偿”（just compensation）这几个概念展开的。为此，根据《民法典》物权编中的第243条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”据此，政府从事征收行为，必须是为了满足公共利益的需要，只有公共利益才是限制私人财产权的重要事由。根据物权编中的第245条中规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。”抢险、救灾、疫情防控适用于紧急状态下保护公共利益的需要，这是其正当性、适法性所在。

2.依照法律规定的权限和程序。依照我国《立法法》第8条的规定，对非国有财产的征收、征用只能职能制定法律，即只能由全国人大及其常委会制定的法律来规定，而不能由行政法规确定，更不能由各地方、各部门自行授权和确定程序。物权编除了对一般不动产和动产的征收、征用程序作出规定以外，该法中的第244条单独规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”体现了对耕地、农用地等集体土地的保护力度。

3.应当给予公平、合理的补偿。物权编中的第243条根据征收对象的不同，明确了不同的补偿范围。第2款规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费等费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。第3款规定，征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。第245条规定：“……组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”第327条、第338条分别规定了财产被征收、征用的用益物权人、土地承包经营权人的法定补偿请求权。第390条明确了担保财产被征收，担保物权人就补偿金优先受偿权。

【审判实践中应注意的问题】

一、 正确认识征收、征用补偿的法律性质

虽然征收、征用行为的法律性质在理论上还存在一定的争议，但对于征收、征用实施后对于民事主体的补偿行为属于民事行为，则争议不大。国家或相关机关通过行政权力强制性地获得了民事主体的不动产或动产，应当给予民事主体公平、合理的补偿。国家或相关机关给予民事主体的补偿虽然是由征收、征用的行政行为引起，但必须通过双方之间的补偿关系得到落实。由《民法典》的规定来看，被征收人应当得到公平、合理的补偿，《民法典》确认的双方之间的补偿关系应当属于平等主体之间的法律关系，也唯有如此，民事主体才能得到公平的对待，获得公平合理的补偿。由国家或相关机关单方作出决定给予补偿，而不征求民事主体的意见或由第三方进行衡量，均难以阻止公权力恣意横行。不管最终的补偿数额是由当事人双方协商确定还是按照有关标准确定，补偿都必须根据被征收、征用标的的市场价值确定。补偿关系的平等性决定了补偿行为发生争议时在民法上的可诉性，即当事人对于补偿数额不能达成一致意见或者对于补偿数额不服的，可以向法院提起民事诉讼，通过民事诉讼程序加以解决。

二、正确把握征收、征用时公共利益的范围

征收、征用的目的必须是为了公共利益的需要，也只有这样征收、征用才具有合法性和正当性。对于公共利益范围应当如何把握，涉及对于征收、征用行为之合法性审查。民事诉讼程序中往往不对征收、征用行为的合法性进行评价，但对于附带审查难以避免。征收、征用的合法性审查主要涉及征收、征用的目的是否合法和程序是否正当等，其中关于征收、征用目的合法性的审查相较于其程序合法性审查更为困难，因为公共利益的边界不如程序性问题的边界清晰，法律上并没有直接规定何为公共利益，判断上存在较大的自由裁量空间及模糊性。对此，我们认为，可以参考国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于公共利益的界定，该条例虽然针对的是房屋征收，但对于公共利益的界定也可以作为征收其他不动产及动产的有益参考。该条例第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”另外需要注意的是，对于公共利益的考量，不能仅从征收行为涉及的人数多少进行判断。如征收行为涉及的利益对象是某一特定区域的群体，尽管人数可能很多，但由于利益对象的相对特定，如果认定属于公共利益也会有很大的争议；而如果是了城市的某一类型的弱势群体的利益，如残疾人利益，尽管人数并不很多，但二般也认为属于公共利益。因此，对于公共利益的判断，必须结合利益所代表群体的广泛性、长期性等因素综合确定。

三、对于不动产或者动产权利人行使权利的限制以及补偿的把握

1.征收和征用只有在符合国家利益和公共利益的时候才具有合法性，即征收和征用必须具有严格的公共利益目的性。由于征收、征用行为具有公法性质，其强制性相当明显，这就要求征收和征用的目的只能是为公共利益，以免使征收和征用被用于获取他人私权的不法目的。对此，各国立法例均规定，为了公共利益的需要，征收、征用个人的财产为正当行为。

2.征收和征用必须依法进行，并给予被征收人及时、充分的补偿。征收是国家对个人财产权利的剥夺，其行为效力是使他人的私权被强制移转给国家，而征用是国家对个人所有权的干涉。国家在特殊的情况下要对公民、法人的财产征收征用，都必须依法进行，其中不仅行为的目的要合法，而且征收和征用的程序也要合法。

征收、征用会给私权主体造成损害，应当尽可能遵守等价补偿和国家尊重保护所有权的原则，以给予公民、法人合理的补偿，被征收、征用者有按照公平原则依公正标准获得相应补偿的权利，这样也有利于建立稳定的财产秩序和法治秩序。关于补偿的范围和数额，则应当依照不同的权利对象作出界定。

为了加大对土地承包经营权的保护，《农村土地承包纠纷司法解释》对涉及物权的相关规定进一步细化，其第1条中规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷。”第22条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”第23条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”相关规定的细化便于司法实践的理解和把握。